行政首长出庭应诉是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的符号价值和象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求自然有着更为重要的推动作用。尽管现行行政诉讼法第二十九条并未就行政首长是否需要亲自出庭应诉作出明确规定，但全国各地相继通过颁发规范性文件的形式确立了行政首长出庭应诉制度，并得到了国务院和最高人民法院的认可。近年来，行政首长出庭应诉的实际运作呈现出首长出庭应诉率和案件协调和解率大幅提升的可喜变化。“海安样本”的出现和传播，则预示着行政首长出庭应诉制度将在全国范围内得到进一步推广。

　　与如火如荼的制度实践相比，目前的行政法学理论并没有对行政首长出庭应诉这一极具中国本土特色的制度创新给予应有的关注，有关行政首长出庭应诉制度的理论基础及其保障机制的研究还相当匮乏。作为一项本土化的自生自发型制度创新，行政首长出庭应诉制度充满着实践智慧和经验理性，预示着中国本土行政审判模式的悄然转型，亟待学术研究者进行理论提炼和制度建构。正如最高人民法院副院长江必新所言：“行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。”就行政首长出庭应诉制度而言，实践需求和现实功效固然能够在一定程度上解释其存在的合理性，但终究不能从根本上为其发展提供坚实的理论支撑。

　　笔者认为，从根本上来说，我国宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。换言之，行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之意。宪法第八十六条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述规定以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。行政首长负责制的要义在于，行政首长不仅要对其个人的行为负法律责任，而且还要对本行政机关的行政行为、本机关组成部分及其公务员的行政行为、所属组织的行政行为负责。在当下中国“集体负责实则无人负责”已成公权力运行痼疾的时代背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长个人负责”具有极为特殊的现实意义。之所以将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位于行政首长负责制，直接源于如下三个方面的考虑。

　　首先，行政首长是被诉行政行为的“知情者”。目前，实践中存在这样一种质疑行政首长出庭应诉必要性的认识，即认为被诉行政行为是具体行政执法人员而非行政首长作出的，行政首长因不知情而没有必要亲自出庭应诉。其实，这种理解是不准确的。在我国行政权力运行的实践中，除了按照简易程序当场作出行政处理决定外，行政机关负责人的批准乃至集体讨论在很多时候都是行政行为作出之前的内部必经程序。例如，行政强制法第十八条第一款规定：“行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。”行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”在所属机关具体行政执法人员的请示汇报或者班子成员的集体讨论中，行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全是知情的。可见，行政首长亲自出庭应诉是先前行政程序义务的自然延伸，既有利于人民法院全面查清案情，也有利于被告借助庭审向原告进一步做好解释工作。

　　其次，行政首长是行政争议实质性解决的“决断者”。行政争议能否获得实质性解决已经成为当下评判行政审判工作的首要标准。我国正处于急速的社会转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化和利益格局的复杂化，社会转型期间的发展失衡、政策失当和分配不均又加剧了不同利益群体之间的利益冲突。可以说，我国已经进入了社会矛盾的多发时期。在很多情况下，对于行政相对人而言，不仅要讨个“说法”，而且更要得到“实惠”。与此相伴随的，是人民法院的行政审判工作不仅需要“定分”，而且更需要“止争”，真正实现“案结事了”。作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关各种资源的掌控者，行政首长在行政争议能否获得实质性解决上发挥着举足轻重的作用。一方面，行政首长出庭应诉需要就被诉行政行为的合法性与合理性进行充分的理由说明；另一方面，行政首长还需要就案件的妥善化解提供方案。特别是在被诉行政行为并非完美无缺、原告利益受到实际损害时，行政首长应诉的态度更为重要，可以说是行政争议实质性解决事实上的决断者。可见，行政首长亲自出庭应诉有利于促进行政争议的实质性解决。

　　最后，行政首长是行政争议源头性预防的“责任者”。党和国家对社会稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态、乃至引起社会危机。正是基于对社会稳定的重大关切，中共中央办公厅、国务院办公厅在2006年联合下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，进而确立了“从源头上预防和减少行政争议发生”的司法理念。面对“信访潮”的涌现和“维稳”的现实压力，行政机关必须切实肩负起预防行政争议发生的重任。行政首长通过走上法庭与原告激辩、与人民法院沟通，能够及时掌握行政争议发生的内在机理，从而避免新的行政争议的产生。可见，以发展为第一履职要务的行政首长也应当“兼理”司法，以亲自出庭应诉的方式履行预防行政争议发生的责任。

　 将行政首长出庭应诉制度的理论基础定位为行政首长负责制，实现了行政诉讼法制发展与宪法原理的对接，从而为行政首长出庭应诉制度的完善与发展奠定了极为扎实的理论根基。目前，行政诉讼法的修改已经正式提上最高国家权力机关的议事日程，行政首长出庭应诉制度也必将实现法制化的飞跃，成为我国行政诉讼的一项基本法律制度。在这一过程中，有关行政首长出庭应诉法律保障机制的研究亟待展开。


（作者单位：苏州大学法学院）

江苏省南京市人民政府


南京市人民政府关于修改《南京市矿产资源开采管理暂行办法》的决定

１９９４年１１月１６日　南京市人民政府令第３３号


市政府决定对《南京市矿产资源开采管理暂行办法》作如下修改：
一、第十六条第一款增加第六项为：“六、在河道、航道范围内开采砂石、砂金等矿产资源的，应提供经河道主管部门或河道主管部门会同航道主管部门批准的开采范围和作业方式等资料。”
二、第三十二条增加第二款为：“前款第一、二、三、四项规定的行政处罚，也可由市、县、区人民政府地质矿产行政主管部门作出决定”。
三、第三十五条修改为“本办法由南京市矿产资源管理局负责解释”。
四、第六条、第八条、第十一条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十八条中的“国营矿山企业”、“国营矿山”、“国营矿区”，一律改为“国在矿山企业”、“国有矿山”、“国有矿区”。
本决定自发布之日起施行。
《南京市矿产资源开采管理暂行办法》根据本决定作相应的修正，重新发布。

南京市矿产资源开采管理暂行办法

第一章 总则
第一条 为了合理开发利用和保护矿产资源，加强对矿产资源的开采管理，根据《中华人民共和国矿产资源法》和《江苏省集体矿山企业和个体采矿管理办法》等有关法律、法规，结合本市情况，制定本办法。
第二条 本办法所称矿产资源，系指各种金属、非金属矿产（含砂、石、粘土），以及煤、矿泉水、地下热水等。
第三条 本办法适用于本市行政区域内从事矿产资源开采的任何单位和个人。
第四条 矿产资源属国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所附依的土地的所有权或使用权的不同而改变。
第五条 开采矿产资源必须依法申请批准，领取采矿许可证，取得采矿权。合法的采矿权受法律保护。采矿权不得买卖、出租、转让或用作抵押。
第六条 市、县、区人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源开发的监督管理。主要职责为：宣传贯彻国家和省矿产资源管理的法律、法规；制定合理开发利用和保护矿产资源的规划、措施；对申请开办集体矿山企业和个体采矿进行核准、登记和发放采矿许可证；配合有
关主管部门核定矿区范围，参与调处采矿权属纠纷；指导和帮助集体矿山企业和个体采矿提高生产技术水平和资源利用率。市地质矿产主管部门还负责对国有矿山企业采矿登记资料进行初步复核；组织协调各地质勘查单位开展城乡地质、矿产勘查工作；参与组织本市重大建设项目的地质论
证，为市政府和有关部门提供地质咨询。
采矿活动较多的乡（镇）要配备专（兼）职人员履行管理职责。
第七条 市、县、区人民政府的城建、规划、土地管理、工商行政管理、乡镇企业管理、司法、公安、税务、环保、农林、劳动等有关部门应按照各自职责，支持和配合地质矿产主管部门做好各项管理工作。

第二章 开采范围
第八条 集体矿山企业的开采范围：
一、资源储量小，不适于大规模开采的小矿床、小矿体等零星分散资源；
二、经国有矿山企业上级主管部门批准在国有矿区范围内划定的边缘零星矿产；
三、经国有矿山企业及其上级主管部门同意，在确保安全的条件下，开采国有矿山闭坑后的残留矿体；
四、国家在一定时期内不规划建设的普通矿种的大中型矿床的部分边缘矿段。
第九条 个体采矿的范围：
一、零星分散的矿产资源；
二、只能用做普通建筑材料的砂、石、粘土等矿产；
三、为生活自用的少量矿产。
黄金、宝石等重要、稀缺、特优矿产，严禁个人开采。集体开采金矿必须报国家黄金管理局批准。
第十条 非经国务院授权的有关主管部门和省人民政府批准，严禁任何单位和个人在下列地区采矿：
一、港口、机场、铁路、重要公路、测量标志、国防工程设施和具有重要军事价值的地区及其地表、地下安全距离以内；
二、河流、堤坝、大中型水利工程设施、城镇基础设施、工业区、居民点的地表、地下安全距离以内；
三、县、区以上人民政府划定和批准的风景名胜、文化古迹保护区，动、植物自然保护区，以及水源、泉源保护区，对气候、水系、地下水有影响并容易引起地质灾害和水土污染、流失的地区，具有科学价值的地质、地貌区；
四、封山育林区，幼林地，特种用途林区，铁路、重要公路两侧林地；
五、老矿山遗留的安全矿柱和顶柱，废弃的危险矿井、矿坑和采场；
六、国家规定的不得采矿的其他地区。
未经批准进入上述禁采区采矿的，应立即停止采矿活动并负责环境治理，经市、县、区有关部门验收合格后无条件撤离。

第三章 申请审批和登记发证
第十一条 开办国有矿山企业，按《中华人民共和国矿产资源法》的规定办理审批手续。
第十二条 中外合资、合作和外国在我市投资开办的矿山企业，由中方有关单位按本办法规定办理采矿登记手续。
第十三条 申请开办集体矿山企业必须具备的条件：
一、属于允许集体矿山企业开采的矿产资源；
二、不影响其他矿山企业的生产和安全；
三、有合理的开采方案或施工设计，有与开采规模相适应的生产技术条件；
四、有保护环境与安全生产的措施；
五、需要使用土地的，必须依法取得土地使用权。
开办集体矿山企业，按管理权限向县、区以上人民政府生产主管部门提出申请，由生产主管部门会同城建、规划、环境保护、土地管理、农林等有关部门进行审查，并提出意见，经同级地质矿产部门复核，报同级人民政府批准后，办理采矿登记，领取采矿许可证。
第十四条 个体申请采矿必须具备的条件：
一、属于允许个体开采的矿产资源；
二、有合理的开采方案和保护环境、安全生产的措施；
三、需要使用土地的，应依法取得土地使用权。
个体采矿应向乡（镇）人民政府申请，经批准后，办理采矿登记，领取采矿许可证。
第十五条 采矿登记、发证工作实行分级管理。
国务院和国务院有关主管部门批准开办的以及跨省开办的国有矿山企业，由国务院地质矿产主管部门办理；
省、市人民政府批准开办的国有矿山企业（含有国有矿山的机关、部队和企事业单位，下同）及跨市开办的集体矿山企业由省地质矿产部门办理；
市、县、区及跨县、区开办的集体矿山企业（含有集体矿山的机关、部队和企事业单位，下同）由市地质矿产部门办理；
乡（镇）以下开办的集体矿山企业和个体采矿由县、区地质矿产部门办理。
第十六条 集体矿山企业办理采矿登记提供下列资料：
一、建矿（厂）的批准文件（包括历次改、扩建的批准文件）；
二、有关矿区范围资料（如土地使用范围（权）的批准手续或协议等）；
三、矿山企业主管部门会同乡（镇）以上人民政府签署的核定或划定的矿区范围意见书； 四、以坐标标定的矿区范围和开采范围图（比例尺为1：2000或1：5000的地形图，一式四份），地下开采的应附进上下工程对照图；
五、采区内矿产资源开发利用说明材料（包括矿山企业简单发展沿革、地质储量、矿山开采技术条件等）。若资源开发利用明显不合理的应有改进计划和措施。
六、在河道、航道范围内开采砂石、砂金等矿产资源的，应提供经河道主管部门或河道主管部门会同航道主管部门批准的开采范围和作业方式等资料。
矿山企业备齐上述资料报送地质矿产部门，并填写采矿申请登记表，经矿业主管部门及有关部门审核签署意见后，到地质矿产部门核准登记，领取采矿许可证。
第十七条 个体采矿办理采矿登记必须提供下列资料：
一、采矿的批准手续；
二、采矿范围示意图；
三、采区内矿产资源开发利用情况的简要说明材料。
个体采矿应将资料及填写的采矿申请登记表送所在乡（镇）矿业主管部门审核，经乡（镇）人民政府签章后，到县、区地质矿产部门核准登记，领取采矿许可证。
第十八条 矿山企业领取采矿许可证后，由矿山企业主管部门会同所在地人民政府按照矿区范围图上桩点埋设界桩。个体采矿在乡（镇）人民政府主持下，按批准的采矿范围设置标志。
第十九条 国有矿山企业采矿许可证，由国务院地质矿产主管部门统一印制，由国务院地质矿产主管部门、国务院授权的有关主管部门或省人民政府地质矿产部门颁发。集体和个体采矿许可证由省人民政府地质矿产部门统一印制，市、县、区人民政府地质矿产部门颁发。
任何单位或个人不得擅自印制或伪造。
第二十条 国有矿山采矿许可证有效期以国家批准的矿山设计服务年限为准。集体采矿许可证有效期二至三年，个体采矿许可证有效期一年，进行地下开采的有效期五至十年。
第二十一条 生产和在建的国有矿山企业按国务院发布的《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》第十二条规定补办采矿登记手续。
生产和在建的集体矿山企业和个体采矿按本办法第十六条和第十七条规定补办采矿登记手续。
采矿权或矿界有争议的，按《江苏省集体矿山企业和个体采矿管理办法》第十三条、第十四条规定处理。
第二十二条 矿山企业凭采矿许可证到工商、税务、公安等部门办理营业执照、税务登记、购买爆炸物品等有关手续。

第四章 开采管理
第二十三条 开采矿产资源必须严格按照批准开采的矿种、范围、开采方案或施工设计进行生产。需要延期开采或变更采矿范围、矿种的，必须报原审批机关批准，换领采矿许可证。
市、县、区地质矿产部门对集体矿山企业和个体采矿每年进行现场注册登记，不符合规定的应限期改正或停产整顿。
第二十四条 开采矿产资源必须珍惜和保护矿产资源，采用合理的采矿、选矿办法，不得乱采滥挖、采富弃贫、采易弃难、优材劣用。
第二十五条 领取采矿许可证后无正当理由超过六个月不进行采矿施工的，视为自动放弃采矿权，由发证机关吊销采矿许可证。
停止开采或关闭矿山，应提前三个月向矿业主管部门提出报告，由矿业主管部门会同地质矿产、环保、土地管理、农林等有关部门对资源开采、环境治理、土地复垦等措施现场核查验收，合格后方可撤离现场。
第二十六条 国家实行统一收购的矿产品，除国家指定的收购单位外，其他任何单位或个人不得擅自收购和转手买卖。
第二十七条 国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须国家规定缴纳有关税费。
第二十八条 地质部门和国有矿山企业按有偿互惠的原则，向集体矿山企业和个体采矿者提供地质资料和技术服务。
第二十九条 开采矿产资源应遵守国家劳动安全卫生规定，采取安全生产措施，因采矿给国家财产和他人生产和生活造成损失的，应负责赔偿并采取补救措施。
第三十条 开采矿产资源应遵守环境保护、土地管理和林业管理的法律、法规。贯彻“谁开采谁治理”的原则，采矿产生的废石弃土不得淤塞水系和妨碍交通。应节约使用土地，严格控制占用耕地取土生产。

第五章 奖励与惩罚
第三十一条 对下列单位或个人，由市、县、区人民政府给予表彰或奖励：
一、认真执行矿产资源法规，在矿产资源管理工作中成绩显著者；
二、合理开发利用，保护矿产资源成绩显著者；
三、积极改善生产和安全技术条件，保护和治理环境取得良好效果者。
第三十二条 有下列行为之一的单位或个人，分别由市、县、区人民政府、工商行政管理部门、公安部门、地质矿产部门予以处罚；构成犯罪的，由司法机关对直接责任人依法追究刑事责任：
一、无证开采矿产资源的，由市、县、区人民政府责令停止开采，没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
二、越界开采、擅自进入他人矿区范围内开采的，由市、县、区人民政府责令退回本矿区范围内开采，没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
三、违反本办法第十条规定的，由市、县、区人民政府责令停止开采，赔偿损失，没收违法所得，并按其数额的百分之三十到百分之五十处以罚款；
四、买卖、出租、转让、抵押矿产资源和采矿权的，由市、县、区人民政府没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款，吊销采矿许可证；
五、采取破坏性开采，严重破坏、浪费矿产资源的，由地质矿产部门责令赔偿损失，并按其损失数额的百分之十到百分之五十处以罚款，情节严重的，吊销采矿许可证；
六、擅自收购或销售国家统一收购的矿产品的，由工商行政管理部门没收违法所得，并按其数额的百分之十到百分之五十处以罚款；
七、盗窃、抢夺矿产品，破坏采矿设施，扰乱矿区生产秩序的，由公安部门按《治安管理处罚条例》的规定予以处罚。
前款第一、二、三、四项规定的行政处罚，也可由市、县、区人民政府地质矿产行政主管部门作出决定。
第三十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事
人对没收违法所得和罚款的行政处罚逾期不申请复议或不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十四条 地质矿产部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、营私舞弊的，由其所在单位给予行政处分。情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第三十五条 本办法由南京市矿产资源管理局负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。一九八六年八月二十日南京市人民政府颁发的《南京市山石资源管理细则》同时废止。



1994年11月16日