国家能源局


国家能源局关于加强水电建设管理的通知

国能新能[2011]156号


各省、自治区、直辖市发展改革委、能源局，国家电网公司、南方电网公司，国电、华电、华能、大唐、中电投集团公司，国家开发投资公司、中国长江三峡集团公司、中国水利水电建设集团公司、葛洲坝集团公司，中国国际工程咨询公司、水电水利规划设计总院：

水能是重要的可再生能源。我国水能资源丰富，开发利用水电资源，是增加能源供应，保障能源安全，构建稳定、经济、清洁现代能源体系的重要选择；也是减排温室气体，应对气候变化，实现节能减排目标的重要举措。近年来，我国水电建设取得了很大成就，但受管理制度不健全和地方与企业盲目追求进度等影响，一些工程出现明显的质量问题；受工作责任不落实等多方面因素的影响，移民安置方案频繁调整、安置工作进度滞后等情况时有发生。目前，我国正处在水电建设高峰时期，任务艰巨，为加强建设管理，促进我国水电健康发展，现将有关要求通知如下：
一、加强水电工程前期设计工作
水电工程前期设计工作包括预可行性研究和可行性研究，主要任务是查明工程建设条件，确定工程建设方案和移民安置方案。科学的建设方案和合理的移民安置方案是保障工程安全和妥善安置移民的基础。
（一）科学制定工程建设方案。设计单位要加强重大技术问题的科研攻关，要专题研究涉及工程质量的重大问题；合理采用新技术、新工艺、新设备和新材料，处理好技术创新与工程安全质量的关系；根据我国水电建设的新形势新要求，统筹考虑工程开发任务、工程建设条件、移民安置和环境保护等要求，提出科学合理的工程建设方案。
（二）合理拟定移民安置方案。设计单位要按照现行法律法规政策和技术标准，以资源环境承载能力为基础，与当地经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城集镇规划等有效衔接，充分听取移民群众和地方政府意见，尊重少数民族的生产、生活和风俗习惯，拟定科学可行的移民安置规划方案。移民安置规划报告设计深度要全面达到枢纽工程同等深度要求，并适度超前。
（三）切实加强技术管理工作。水电水利规划设计总院作为行业技术管理单位，要坚持技术管理机构的独立公正性，保持技术管理的科学有效性和权威性；要充分发挥工程咨询的重要指导作用，提高前期设计工作质量；要进一步加强和改进设计审查，并对审查结论负责；要对大坝防震抗震、移民安置规划大纲和报告、工程建设方案等重要技术问题加强指导、严格审查，对工作内容和深度达不到规范要求的，不予安排审查。
二、高度重视水电工程建设质量
质量是工程安全的基础和保障，是工程产生经济和社会效益的前提。水电工程涉及公共安全和利益，关系到上下游人民生命财产的安全。必须高度重视工程建设质量，切实加强工程建设管理。
（一）落实建设质量管理主体责任。建设单位对工程建设质量负总责。建设单位要组建专门质量管理机构，配备足够的技术质量管理人员，建立健全技术质量管理制度和质量检查体系；负责全面履行项目策划、技术质量、建设实施、安全生产全过程的质量管理责任；要严格执行基本建设程序，保证合理设计周期和施工工期；依法公开公平公正开展招标工作，以投标单位的业绩和能力为主要评判标准，确定的中标价格应该符合国家规定；严格设计变更管理，重大设计变更要经原审查单位审查同意；积极探索建立第三方检测制度，对重要部位和隐蔽工程，如基础灌浆，要进行第三方检测；自觉接受相关行业、政府部门的监督，发生重大质量事故要及时上报，认真组织开展验收工作。
（二）强化勘察设计质量责任。勘察设计单位对设计产品质量负责。勘察设计单位要严格执行工程建设强制性标准，加强设计产品校审制度建设和执行，确保质量管理体系有效运行并持续改进；要合理配置技术力量，充分发挥整体设计水平；及时解决建设过程中出现的问题，加强现场技术服务，根据现场地质等条件的变化优化设计，重大设计变更要充分论证。
（三）发挥好建设监理的作用。监理单位要按照有关法律法规、技术标准和设计文件要求，认真开展工程建设监理工作，对工程建设质量负监理责任。要加强监理队伍建设，提高监理人员素质，配备与承担业务相适应的监理力量。以工程质量控制为核心，坚持事前检查、过程控制和成果检测，对重要部位和隐蔽工程，要落实即时跟班监督检查制度。要建立健全各项管理制度，加强对监理人员的法制教育和职业道德教育，认真履行监理职责，充分发挥监理在工程建设质量控制中的作用。
（四）切实加强施工质量管理。施工单位对建设工程的施工质量负责。施工单位是工程建设的实施主体，施工质量直接决定工程建设质量。要加强施工质量控制体系建设，建立健全内部质检机构，不断改进质量控制措施；要合理配置施工力量，禁止转包工程，不得违法分包；严格按照设计文件和技术标准进行施工，杜绝野蛮施工、违章作业、偷工减料；对重要部位和隐蔽工程要制定专门的质量保障和监督检查措施，加强质量控制和质量检查。
（五）发挥工程质量监督作用。工程质量监督制度是我国工程建设质量管理的一项基本制度，是行业主管部门对工程质量实施监管的重要手段。国家委托水电水利规划设计总院设立“水电建设工程质量监督总站”，承担政府对水电建设工程质量监督管理工作。地方各级能源主管部门要建立健全质量监督管理机构，履行相应质量监督职责。“水电建设工程质量监督总站”要尽快建立适应市场、权责明确、监督有力的水电建设质量监督体系，发挥质量监督作用。
（六）认真落实工程安全鉴定和验收制度。水电工程验收是水电工程建设管理的重要环节，安全鉴定是验收工作的依据和前提，经验收合格，水电工程方可交付使用。建设单位要组织安排好安全鉴定和各项验收准备工作，各有关单位要据实提供工程安全鉴定和验收材料，严禁提供虚假资料。安全鉴定单位要深入现场检查，不断改进安全鉴定的方法和手段；建立安全鉴定机构动态管理和定期考核制度，对安全鉴定成果质量低劣以及在工作中玩忽职守、造成重大失误的，将视情提出警告或取消其资格。验收单位要制定和完善相关验收管理办法，形成制度化、规范化的验收程序。
三、认真做好移民安置工作
作为水电工程建设的重要组成部分，移民安置要按照以人为本的要求，不断创新思路，落实责任，认真做好事关移民利益的各项工作。
（一）落实地方各级政府工作责任。省级政府全面负责移民安置工作，要加强对市（州）、县（市）政府移民工作的领导，整合地方各类资源，统筹做好移民安置和库区建设工作；统一制定本省水电工程建设征地补偿和移民安置实施办法、移民生产安置方式及相应补偿补助标准等重要政策，保持政策的连续性。要维护移民安置规划的严肃性，省级政府批准的移民安置规划大纲及其移民主管部门审核并经国家批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整。确需调整的，应按规定重新报批，涉及重大变更的，应该报原核准机关核准。市（州）、县（市）政府负责做好本行政区的水电移民工作，研究制订落实移民政策的具体措施，按批准的移民安置规划组织实施移民安置工作，负责组织移民工程建设。
（二）加强移民安置实施工作。地方政府要切实抓好移民安置实施工作，将各项移民政策落实到位。要高度重视移民政策宣传，通过广播、电视、宣传册等形式，让广大移民群众知晓和理解移民政策；要针对移民搬迁建房相对集中的情况，运用经济和价格等调控手段，合理控制安置区建材供应量与价格，保持库区和安置区良好的经济秩序。要采取各种措施，有效推进移民安置实施工作，推广建立干部与移民对口帮扶制度以及干部包村包户机制；积极探索和试点推广移民工程项目由项目法人、主体设计单位等有社会责任的企业代建和总承包等多种形式，鼓励相关企业尽可能利用当地人工和材料，以加快移民搬迁进度，确保移民工作顺利实施。
（三）建设单位要积极参与移民安置工作。建设单位要根据项目特点和能力，积极促进地方经济发展，采取有效措施促进移民脱贫致富。加强与地方各级政府的沟通，积极配合地方政府做好移民安置工作，根据移民工作进展及时足额支付移民工作费用；根据地方各级政府要求，发挥自身优势，参与移民工程建设工作。
（四）加强设计管理和综合监理工作。主体设计单位要全面负责移民安置规划设计及移民工程勘测设计等工作；要合理组织规划设计队伍，加强管理，确保质量；要加强移民安置区地质灾害危险性评价和勘察工作，确保移民安置区选址安全合理。
综合监理单位要保持独立性，加强能力建设和现场工作管理，强化对移民工作进度、移民补偿补助资金兑付、移民工程招投标及资金运用情况、移民安置生产生活水平恢复、移民安置区社会功能恢复和专项设施的配套建设等的监督，充分发挥综合监理作用。
（五）加强移民安置工作技术管理和政策研究。水电水利规划设计总院在做好移民前期规划设计工作技术咨询和审查工作基础上，要会同地方政府和有关部门，加强对移民安置实施阶段规划设计的技术指导，不断总结移民工作经验，加强移民政策研究，完善水电工程建设征地移民安置规划设计技术标准体系，适应经济社会发展对移民工作的要求。
（六）加强移民干部培训和移民生产技能培训。地方各级政府要加强移民干部培训，确保移民干部全面掌握移民政策，提高移民工作水平；重视移民工作方式方法，建立移民干部与移民群众的有效联系制度，融洽移民干部、群众的关系。要结合地区特点，利用库区资源，发展特色产业，为移民创造就业机会；要重视农村移民生产技能培训，制定切实可行的培训计划，让移民学到一技之长，安心就业，勤劳致富。
（七）建立移民突发事件应急管理机制。地方各级政府要建立健全移民突发事件应急管理机制，建立健全信息公开、移民参与、诉求表达、争议协商、风险评估，应急响应等机制，提高处置移民突发群体性事件的能力，遇突发事件要及时采取措施，妥善平息事态，按规定及时上报有关情况。

各有关单位和相关部门要按照上述要求，高度重视，加强领导，各尽其责，切实提高水电工程的建设质量，统筹做好移民安置工作，促进我国水电建设健康、和谐、可持续发展，确保实现“十二五”规划纲要制定的水电发展目标。



国家能源局

二○一一年五月十七日


从中国司法现实到英国普通法历史

周沂林

这似乎是一个不伦不类的题目。一边是中国、是现实；另一边是外国、是历史，这有什么联系？但这确是我本人的思路进程。本文既不可能论证前者也无能力描述后者，只是提出一个解决中国司法某些现实问题的思路。

我是一个关注现实的人。作为职业法律工作者，当然更关心中国的司法现实。当这个现实的发展实在已经成为阻碍我们进步的当务之急时，每个法律人都会提出或者研究如何解决这个问题。尽管每个人提出问题的角度不同，建议采取的措施各式各样，但都反映了问题本身的存在。

我的视角可能有些特殊。我是一个特别喜欢阅读案例的人。当然对于充斥书店的“以案说法”类的案例书毫无兴趣，而是喜欢外国的案例，准确地说是普通法国家的判例，尤其是法官的原判意见或附随意见或反对意见。我在这里看到了鲜活的法律灵魂，也看到了这种灵魂是怎样统一了混乱的英格兰，并进而使其从落后走向辉煌。

于是，这种兴趣使我开始关注英国法律史。可惜的是，我国法学界好象对此并不感兴趣，所以至今中文资料甚少。我当然也只能了解甚少。但即使再少，我也深信我的感觉是正确的，即了解和研究英国普通法产生的历史和发展，对于解决中国司法的现实问题极为有益。

现实问题首先来源于：中国法院的判决书为什么这么不讲理？许多人归因于司法的腐败和不公。这可能有关，至少腐败和不公可以借助我们的判决书制度大行其道。但实际上它们是一个互动的结构。真正的原因是法律史上的。

中国现代法律史一般都认为从晚清移植西方法律开始，至今百来年。这百来年我认为可以分为四个阶段。一是晚清开始的被动性移植；二是民国时期的共和制度的移植；三是社会主义时期的苏联体制的移植；四是改革开放后在现代法治观念（当然，依法治国和法治的概念大为不同，但这里不予讨论。）下的体系化的移植。与早期形成鲜明对照的是，现在阶段是主动的、自觉的移植。

我们显然可以说，一部中国现代法律史就是一部移植西方法律的历史。以至到今天，我们所适用的几乎全部法律都是西方的；我们所使用的法律术语、概念、体系也都是西方的。尽管所谓法律移植问题在法学界争论不休，但移植是事实。问题仅仅在于：我们移植的法律实现度很低，这是自身“抗体”问题，还是我们移植的对象、方法有问题。

任何移植都有抗体问题，生物是这样，社会看来也是这样。在法律移植的问题上，更多人看到的是中国的“本土资源”与西方法律制度几乎是格格不入，因而出现了所谓的“制度断裂”。能否使用这样的词语本文不予探讨，但移植的法律在中国实现度很低是一个公认的事实。我们必须关注这个现实，因为它会使广大民众对法律和现代法治产生怀疑和失望，从而导致全面的法制危机。

应该说我国的学者非常关注现实，所以上述问题是人们讨论的热点。我可以把这些讨论大体分为两派，即移植派和本土派。当然这两派并非都是极端肯定或否定法律移植，问题要复杂的多，只是大体有两种倾向而已。前者强调移植的必要，但有很多“受体”方面的困难，需要不断改变移植的生长环境并不惜用国家权力改变落后的“本土资源”以适应移植；后者更多地强调经济结构的基础作用或文化的不相容，反对强力推行移植，主张移植的国家正式法与本土的民间法的妥协与合作。

如果说这两派的归纳成立的话，那我的想法就可能是第三派，即移植的对象和方法本身应予探讨。这就是我关注英国法律史的焦点。

众所周知，我们移植的是西方的大陆法系。对于同样属于西方法律的另一大法系，产生于英国而现在遍布世界的普通法系不仅没有多少借鉴，甚至所知甚少。这正是中国现代法律史的遗憾。我们本来就不是西方国家，完全不必拘泥于人家的法系划分。最不可思议的是，当所谓西方两大法系孰优孰劣的争论趋于融合时，我们对普通法的重要性仍然未予认识。这里的原因留给法律史的专家，我在本文要讨论的只是普通法及其产生和发展的历史在今天对于中国的司法现实有什么重要而并非完整的认识价值。

一 司法为中心

与大陆法以立法为中心不同，普通法最鲜明的特征是以司法为中心。从普通法的产生、发展直到今天，司法始终是中心，法院始终是法律帝国的首都。我们总是将法律理解为枯燥的条文或是规则体系，而不是将法律理解为一种“事业”和“生活过程”(注1)。所以，研究大陆法的人多关注的是法律的实体规则、体系和结构，很少提及司法；而所有关于普通法的著述则无一能避开司法。

什么是司法中心？冯象的表述堪称精到：“普通法之为‘活法’而跟得上时代的步伐，照英国法律史家梅因的说法，大抵借助于三件工具：虚构、衡平、立法。我们说过，英美法国家的立法无论文字表述详尽与否，须经过诉讼才知道确切的含义。故立法跟虚构、衡平一样，也要等待法官的‘发现’。法律无遗漏，却能够时时‘发现’不见于文本的规则权利，是普通法最基本也是最成功的虚构。”(2)

这里的原因首先在于，普通法本身就不是立法的产物，而是长期司法实践的成果。英格兰的历史与西欧大陆国家的历史发展在早期是基本相似的，它们几乎在同一时间段都经历了长达数百年之久的罗马人和日尔曼人的统治。诺曼王朝征服英国后，逐步建立了统一全国的强大的中央集权。而这一过程极具历史意义和现代认识价值的是：它主要采取了法律的方法，确切地说是司法救济的方法，而不是政治的、军事的、道德的或其它的社会控制方法。

采用法律方法，不是用立法而是用司法来寻求统一，这确有点令人匪夷所思。但这就是历史。当国王为统一全国而必须将“恩惠”普施于民众时，王室法庭和巡回法庭就出现了。有意思的是，这些法庭的法官可能精通罗马法或者教会法或者国王的敕令，但并不懂当地的日尔曼习惯法或者各种各样的地方法或民间法。也就是说，法官是在不知“法”的情况下进行审判的，所以他们首先要了解这些不知的法，然后在根据案件事实适用法律的时候，在总结归纳适用这一类型案件的法律原则的时候，先前的判例、经验、作为法律家的特殊理性和技能等等，将这些能够或者必须适用的地方法进行了整合。普通法就是这样通过对具体案件所适用法律的整合和长期积累形成的。可以说，普通法的渊源非常庞杂，但这并没有妨碍王室的伟大法官们对其进行了成功的整合。在我看来，这种整合靠立法是不可能完成的。

其次，普通法的许多制度和法律原则都是通过司法建立的，也就是法官在具体判例中创立的。但我们必须清楚：所谓“法官造法”的观念并不能体现普通法以司法为中心运作的实际。判例形成的规则并非事先设计的，而是诉讼程序的结果，是司法对当事人诉权保护的结果，是当事人实实在在参与了适用于自身规则制定过程的结果。虽然现在普通法国家的立法越来越多，但这些成文法多是对判例法已确认的法律原则或规则的承认和肯定；而所谓法典化并非创立新法，只是现有法律的技术汇编。（3）

再者，普通法国家的法律教育和研究也是围绕司法进行的。与我国形成鲜明对照的是，教授们重视的是判例研习，而不是解说法律条文和概念。我们的教育中也会搞“以案说法”，但那是所谓“理论联系实际”的逻辑，出发点仍是法条。我们的诸多法律人才对于理论体系、概念术语、部门法划分等可能具备成套的知识，有些甚至可以对法律条文倒背如流，可惟独缺少的就是渗透到骨子里的法律精神和司法理性。

最后，普通法国家的法官的地位与权力远远超过大陆法国家。这一事实也是司法中心形成的。

那么，司法中心对我们有什么现实意义呢？

我们今天的法制建设仍是以立法为中心。我这里无意讨论立法中心和司法中心孰优孰劣，我关注的是我国的法律实现度太低，而这会引起本来就没有什么现代法治观念的我国民众对法律的嘲笑。因此，研究法律的实施，研究司法对于法律实施的特殊作用就是当务之急。

西方的历史与文化与我们这个典型的东方国家有着完全不同的传统。它们在神学、哲学和自然法观念方面的文化积淀与现代法律理念具有一脉相承的关系。所以，无论哪个法系都经历了成功的发展。可以说，大陆法系在西方可以顺利实施是本土自身的适应；而我们把其移植过来就不会自然实施。让僵硬的文本变成活的法律，司法是关键。所以司法中心主义更适合我国。

另一方面，当我们说英国人的普通法博大精深，对人类政治文明和法律文明贡献巨大之时，并非就能否认罗马人通过编篡成体系的成文法而表现出的天才和智慧。罗马法经历了一千多年的发展，最终在走向专制后衰亡，而在中世纪又神奇地得以复兴。罗马法的复兴在法的理念和哲学层面上是全面的，影响了整个欧洲；但在选择统一的成文法上，却只是欧洲大陆的国家。英国和它们分道扬镳了。这里的原因可能很复杂，但至少有一个重要原因是：比起英国，大陆国家的中央政权太弱了，它们对统一的成文法律有内在的政治需求。不幸的是，这些国家几乎都走上了专制的道路，而英国则避免了专制的发生。这一重大历史事实给我的启示是：普通法的司法中心主义对于法律职业共同体的形成和壮大，乃至成为一个独立的政治势力，司法权逐步独立并能成功地限制王权等起到了关键作用。在普通法的早期，人们就有了这样的观念：国王虽高居万人之上，却在上帝和法律之下。（4）到了成熟期时，法官可以公然排除国王对司法的干预。十七世纪伟大的柯克法官对于自称有理性因而有资格亲自定案的国王说：“这些诉讼只能由法院单独作出裁决”。（5）