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三亚市人民政府关于印发《三亚市新型农村合作医疗制度实施办法》的通知

时间:2024-06-28 04:40:07 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8538
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三亚市人民政府关于印发《三亚市新型农村合作医疗制度实施办法》的通知

海南省三亚市人民政府


三亚市人民政府关于印发《三亚市新型农村合作医疗制度实施办法》的通知



三府〔2008〕175号



各镇人民政府,各区管委会,市政府各有关单位:


  《三亚市新型农村合作医疗制度实施办法》已经市政府常务会议审议通过,现印发给你们,请遵照执行。




二OO八年七月三十日


三亚市新型农村合作医疗制度实施办法



  第一章 总 则


  第一条 为了建立覆盖城乡居民的医疗保障体系,实现人人享有基本医疗卫生服务目标,根据《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》(国办发〔2003〕3号)、《海南省人民政府办公厅关于印发海南省新型农村合作医疗试点意见的通知》(琼府办〔2003〕84号)、《卫生部财政部国家中医药管理局关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见》(卫农卫发〔2007〕523号)、《海南省农村合作医疗协调小组办公室海南省卫生厅关于做好新型农村合作医疗补偿方案调整工作的通知》(琼农合〔2008〕8号)等文件精神,结合我市实际,制订本实施办法。


  第二条 本办法所称的新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。


  第三条 新型农村合作医疗制度遵循“政府组织引导,尊重群众意愿;多方筹措资金,保证收支平衡;实行市级统筹,突出大病重病;报销及时兑现,社会公开监督”的原则组织实施。


  第四条 凡户口在本市的常住农村居民,以户为单位,均可参加农村合作医疗。


  第五条 参加合作医疗的农民(以下简称参合农民),享有按规定要求的服务、医疗费用补偿及对合作医疗监督的权利,有按期缴纳参合金和遵守农村合作医疗各项规章制度的义务。


  第六条 新型农村合作医疗制度执行年度为每年1月1日至12月31日。参合农民参合时应进行注册登记,以户为单位办理《合作医疗证》,并持证就医及报销。当年度参加,当年度受益。


  第七条 农村五保户、特困残疾人、贫困家庭、烈属及麻风病人等低保人员的个人参合金从农村医疗救助基金中解决,由民政部门统一缴纳。


  第二章 组织机构及职责


  第八条 市政府成立由市领导、有关部门领导和参合农民代表组成的“三亚市新型农村合作医疗管理委员会”(以下简称“市合管委”),负责全市合作医疗的组织、协调、监督和管理工作。市合管委的职责是:组织制定和修改农村合作医疗实施办法;审定年度农村合作医疗实施方案;负责实施办法和年度方案的组织实施及检查督促;资金的筹集、管理;资金预算、决算的审定;组织考核奖惩等。


  市合管委下设办公室,全称为“三亚市新型农村合作医疗管理委员会办公室”(简称“市合管办”),挂靠在市卫生局,是全市农村合作医疗的经办机构,负责日常业务工作。其主要职责是:贯彻执行国家、省、市农村合作医疗政策及市合管委的决议、决定,实施农村合作医疗方案;制定年度农村合作医疗工作方案,建立和完善各项管理规章制度;负责全市农村合作医疗基金的营运和管理,编制基金的预算和决算方案;负责审核、认定农村合作医疗定点医疗机构(以下简称“定点医疗机构”)以及监督定点医疗机构的服务质量及费用水平;负责《合作医疗证》的核发和医药费用报销凭证的审核;对镇(区)经办机构实施监督管理,查处各种违规行为;对合作医疗管理人员进行培训和考核;处理日常事务,协调各部门、各方面的关系,对农村合作医疗制度运行中的争议、纠纷进行调解与处理;建立合作医疗信息管理系统,负责合作医疗信息的收集、整理、分析、使用与传递;对农村合作医疗参与者提供咨询服务等;定期向市合管委报告工作,执行市合管委交办的其他工作等;承担市合管委的办公室职能。


  第九条 各镇(区)成立“新型农村合作医疗管理委员会”(简称“镇或区合管委”)。由各镇(区)领导、卫生院院长(社区卫生服务中心主任)、财政所所长、村委会书记代表和参合农民代表组成。其职责是:负责本镇(区)农村合作医疗的组织、协调、管理、监督和指导工作;承担上级合管委(办)委托的有关工作;负责宣传、发动、组织本镇(区)辖区内农民参加合作医疗;按照政策规定组织发动农民自愿缴费、村集体经济组织投入扶持资金;协调处理本镇(区)合作医疗的其它事宜等。


  镇(区)合管委下设“新型农村合作医疗管理工作站”(简称“镇或区合管站”),办公地点设在镇(区)政府,为镇(区)级经办机构。其职责是:协助镇(区)合管委做好宣传、发动、组织辖区内农民参加合作医疗的工作;按照政策规定代收农民个人缴费和村集体经济组织的扶持资金;配合审定村定点卫生室,对本镇(区)定点医疗机构实施监督管理;负责本镇(区)内农民医药费用报销凭证的审核与报账;及时填报各种报表及有关信息的收集上报;协调处理镇(区)合作医疗的其它事宜,完成镇(区)合管委及市合管办交办的工作等。


  第十条 各村委会成立“新型农村合作医疗管理小组”(简称“村合管组”),人员以村委会书记、主任、会计、参合农民代表组成。其职责是:引导、发动村民参加合作医疗,筹集、上缴合作医疗资金;收集并公布有关信息;监督参合农民的就医行为;完成上级合管机构交办的其他工作等。


  第十一条 各级经办机构的人员工资,市合管办,河东、河西区合管站的工作经费和开办经费分别列入市财政预算,不得从合作医疗基金中提取。各镇合管站、村合管组的工作经费由各镇(区)财政负责解决。工作经费原则上按农村居民人数安排:10万人以下的按人均不低于1元安排,10万人以上的超出部分按人均0.7元安排。



  第三章 基金筹集


  第十二条 新型农村合作医疗制度实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。其筹资水平为:


  (一)参合农民每人每年缴纳20元;


  (二)市财政按参加合作医疗人数每人每年补助40元(从2009年起);


  (三)省财政按参加合作医疗人数每人每年补助12元;


  (四)中央财政专项转移支付资金按参加合作医疗的人数每人每年补助40元。


  第十三条 鼓励、倡导社会团体、企业和个人捐赠资助新型农村合作医疗。


  第十四条 各镇(区)政府负责组织、宣传、发动和引导本镇(区)辖区内的农民参加农村合作医疗;征收工作由市财政局协调和指导,各镇财政所,河东、河西合管站负责收缴农民的个人参合金。在收缴到农民个人参合金后,及时出具“海南省政府非税一般缴款书—新型农村合作医疗基金收款收据”。


  各征收单位与各级经办机构实行计算机联网管理,在征收期间及时录入参合人数、资金收缴等信息,全面掌握征收进度及工作动态。并加强征收信息资料的管理,按规定程序将各类征收报表及相关资料报各级经办机构备案。


  第十五条 每年的第三季度为全市集中征收时间。各镇(区)也可视具体情况确定本镇(区)的征收时间,但必须于每年的11月30日前完成下一年度的征收工作。农民个人应缴纳的参合金可以提前缴纳,但不能逾期补缴。


  第十六条 积极推行“滚动式筹资模式”,即参合农民在定点医疗机构消费结报费用时,在征得本人同意的情况下,定点医疗机构可受托续征(代扣代缴)参合农户的下一保障年度的参合金。


  第十七条 参合农民因户口迁移离开本市或死亡的,其所在村委员会应在30日内报告当地合管站,由当地合管站在7日之内到市合管办办理注销手续。


  第四章 基金管理


  第十八条 合作医疗基金由市合管委及其经办机构进行管理。市合管委在农业银行三亚支行设立三亚市农村合作医疗基金财政社保专户,实行专户储存,专户管理,专款专用,不得挤占和挪用。


  第十九条 基金的收缴划拨:


  (一)参合农民个人应缴费部分由镇财政所或合管站代收后及时转入市农村合作医疗基金财政社保专户;



  (二)市财政补助资金由市财政局根据参加农村合作医疗的实际人数,按标准及时划拨到市农村合作医疗基金财政社保专户;


  (三)中央和省财政补助专项资金,经省财政厅、卫生厅对全市参合的实际人数和市财政补助资金的到位情况进行核定后,划拨到市农村合作医疗基金财政社保专户;


  (四)社会团体、企业及个人捐资资助农村合作医疗的部分,由市红十字会统一接收,并及时纳入市农村合作医疗基金财政社保专户。


  第二十条 合作医疗基金由市合管办按照“以收定支、收支平衡、略有节余”的原则负责营运并编制年度预算。年终,市合管办应及时编制合作医疗基金年度决算,报市合管委和财政部门审核。


  第二十一条 合作医疗基金分为风险基金和统筹基金。其分配与用途为:


  (一)风险基金:历年按规定提取累计达到当年筹资总额的10%后不再提取,主要用于弥补合作医疗基金非正常超支造成的基金临时周转困难等。


  (二)统筹基金:风险基金提取后的统筹基金,全部用于参加合作医疗患者的住院费用、住院分娩费用、门诊治疗病种费用、一般门诊费用的补偿以及二次补偿等。


  第五章 基金补偿


  第二十二条 合作医疗基金实行门诊住院统筹,按照“以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度”的原则,规定补偿范围、补偿比例、起付线、封顶线。


  第二十三条 参合农民凭本户《合作医疗证》到定点医疗机构就诊,或经批准转到市外医疗机构治疗的,享受规定的医疗费用补偿待遇,包括住院、分娩、门诊治疗病种及一般门诊等费用补偿。其补偿病种目录、诊疗项目、用药目录及不予补偿的病种、项目、情形和范围等,按照《海南省新型农村合作医疗病种目录》、《海南省新型农村合作医疗统筹基金支付门诊治疗病种目录》、《海南省新型农村合作医疗药品目录》、《海南省新型农村合作医疗诊疗项目管理规定》、《海南省新型农村合作医疗医疗服务设施管理规定》等有关规定执行。


  《病种目录》中既未列入统筹基金支付医药费的病种,又未列入统筹基金不予支付医药费的病种,须先由定点医疗机构申请并经市合管办批准同意后,统筹基金方能补偿。


  《药品目录》中的“乙类目录”药品、《诊疗项目管理规定》中属于基金支付部分费用的诊疗项目所发生的费用,先由参合患者按规定比例自付后,再按本办法的规定补偿(个人自付的具体比例,由市合管办根据基金运行情况灵活确定)。危重症病人在抢救期间使用《药品目录》外药品,或住院患者使用《药品目录》内抗生素产生耐药性需换用《药品目录》外抗生素治疗的,经定点医疗机构申请报市合管办审批同意后,该药品可列入本次住院补偿范围。


  住院期间因病情需要及医疗条件所限,经医生建议到有条件的医院进行医学检查所发生的符合补偿范围的检查费用可并入本次住院补偿范围。


  住院患者办理入院手续前在门急诊所发生的符合补偿范围的医疗费用,或经审批转诊到上一级医院急诊留观期间所发生的符合补偿范围的医疗费用可并入本次住院补偿范围。


  第二十四条 参合农民住院发生的医疗费用达到住院补偿起付线标准的,在扣除个人自付费用及起付线后按补偿比例、在封顶线内给予补偿。


  (一)起付线:一类定点医疗机构(指一级或相当一级医疗机构,下同)实行住院零起付,二类定点医疗机构(指二级或相当二级医疗机构,下同)一次性住院费在300元(含300元)以上,三类定点医疗机构(指三级或相当三级医疗机构,下同)一次性住院费在600元(含600元)以上。


  参合患者本人一年内有二次或二次以上住院的,起付线只扣除一次,即以上一级医院的起付线为基数扣除。


  医疗救助对象因病住院实行零起付,在市内定点医疗机构住院治疗的免收住院押金。其个人自付部分在民政部门《大病医疗救助通知书》确定的救助金额内,由定点医疗机构直接救助再与民政部门结算。


  (二)补偿比例:一类定点医疗机构住院费用在300元以内的补偿30%、在300元(含300元)以上的补偿80%,二类定点医疗机构补偿55%,三类定点医疗机构补偿45%。使用纯中药和中医诊疗技术治疗疾病的费用,其补偿比例在同类医疗机构补偿比例的基础上提高10个百分点。


  认可其它市县新农合定点医疗机构。市外打工、暂住、探亲或其他原因在其它市县新农合定点医疗住院的,其医疗费用补偿根据当地定点医疗机构级别,按本办法同级同比例补偿支付。


  实行住院补偿保底制。参合患者的一次性实际住院补偿比例达不到30%时,按本次住院总费用的30%给予补偿,但一年度里多次住院补偿累计不得超过封顶线。


  参合患者未按规定程序办理转诊手续,或自行到市内外非定点医疗机构住院治疗(急抢救除外)的,其补偿比例按低于同级定点医疗机构10个百分点给予补偿,并不享受二次补偿待遇。


  正常住院分娩每人定额补助300元,非病理性剖腹产每人定额补助1000元,病理性产妇按住院补偿标准给予补偿。


  (三)封顶线:参合患者医药费补偿每人每年累计最高补偿限额为3万元(含住院、分娩、门诊治疗病种及一般门诊补偿费)。


  (四)住院补偿计算办法:参合患者每次住院的医疗费在起付线以下时由个人负担,超过起付线后的医疗费用从统筹基金中按比例补偿。其计算公式如下:


  住院补偿费用=(住院总医疗费用-不予补偿范围费用-起付线)×报销比例


  第二十五条 参合农民大额门诊病种,包括《海南省新型农村合作医疗统筹基金支付门诊治疗病种目录》中的15种,以及心脏病并发心功能不全、系统性红斑狼疮、类风湿脊柱僵直变形、慢性盆腔炎、慢性附件炎、颈腰椎间盘突出等共21种。


  大额门诊病种在办理《门诊治疗病种证》后按规定给予补偿。其补偿不设起付线,按门诊医药费的50%给予补偿,最高支付限额为每人每年累计1500元。


  《门诊治疗病种证》申办程序为:由患者申请,凭二级、三级(含相当二级、三级)医疗机构或专业防治机构的鉴定报告、疾病证明、检查检验报告或以往的病史病历证明到市合管办办理,经市合管办审核后发给《门诊治疗病种证》,享受门诊统筹补偿待遇2年,需要继续治疗的,应重新申请。


  第二十六条 参合农民凭《合作医疗证》在一类定点医疗机构及定点村卫生室门诊就诊,其一般门诊费用享受统筹基金补偿。一般门诊费用补偿不设起付线和封顶线、不限定补偿次数,一类定点医疗机构按门诊费用的30%给予补偿,定点村卫生室按门诊费用的20%给予补偿。在二类、三类定点医疗机构,市外医疗机构和非定点医疗机构所发生的一般门诊费用,统筹基金不予补偿。


  第二十七条 将婴儿纳入补偿范围。参合孕妇在征收结束后分娩的,其婴儿可以母亲名义捆绑享受新农合补偿待遇,母婴补偿共计不超过封顶线标准。


  第二十八条 危、急、重症病人在门诊紧急抢救无效死亡的,其所符合规定的急诊费用(附带《死亡通知书》),由统筹基金按100%给予支付,但最高支付不超过封顶线标准。


  第二十九条 因交通事故、误伤和其他意外伤害有责任人承担医疗费用,以及法律、法规规定应由责任人承担医疗费用的,统筹基金不予补偿。无法确定责任人的,定点医疗机构暂不垫付补偿,待按规定程序核实后再如实补偿。


  第三十条 实施二次补偿和健康体检活动。每年年终,根据统筹基金结余情况确定是否开展二次补偿(具体办法另行制定)或开展健康体检活动。


  第三十一条 医疗费用补偿,按以下方式兑现:


  (一)门诊费用补偿


  参合农民凭《合作医疗证》等有效证件到一类定点医疗机构及定点村卫生室一般门诊就诊,或凭《门诊治疗病种证》等有效证件到市内定点医疗机构门诊就诊,其门诊费用由定点医疗机构即时垫付补偿;经转诊或审批后在市外医疗机构的门诊治疗病种费用,凭相关证件及资料到市合管办申请补偿。


  (二)住院费用补偿


  1、在市内定点医疗机构住院的,先由定点医疗机构直接垫付补偿,再由定点医疗机构凭有关住院资料、病历(外伤)、收据等凭证每月到经办机构结算。


  2、因医疗条件或病情需要,并经办理转诊手续到市外医疗机构住院治疗的,其医疗费用先由患者垫付,出院后凭服务医疗机构的疾病诊断书(或出院证明书)、病历、医药费用清单、正规收据和《合作医疗证》、身份证或户口簿到经办机构办理补偿,经办机构在10个工作日内按比例审批结付。


  3、到市合管办报销的医疗费用,根据参合农民意愿,可以在市合管办领取,也可以由市合管办委托当地合管站支付。


  第六章 医疗服务管理


  第三十二条 新农合医疗服务实行定点管理。市合管办对申请参与合作医疗服务的市、镇(区)、村三级医疗机构,社会办医、村卫生室(个体诊所)及药店实行资格确认,经考核审查合格的,确认为定点医疗机构和定点药店,并签订协议,向社会公布。


  第三十三条 定点医疗机构应设置新农合管理科室,配备专(兼)职管理人员,制定和落实便民措施,做好医疗服务管理工作。


  第三十四条 定点医疗机构在接诊参合患者时,必须坚持先验证、登记,后处置的原则(急抢救除外),做到人、证相符,杜绝冒名顶替行为。冒名就诊的,医务人员有权扣留其《合作医疗证》,并上缴市合管办或合管站。


  第三十五条 定点医疗机构应严格按照规定的医疗技术规范诊疗,因病施治、合理用药、合理检查。临床上首选药品应为国产药品,不随意使用进口药品、高价药品,不开大处方、人情方及滥用药、“搭车”药。不滥开大型检查项目和重复检查项目,不随意放宽入院标准,不得挂床住院,引导农民合理就医。同时,规范药品进货渠道,实行药品网上竞价招标或集中配送机制。并增强服务功能,提高服务质量,为参合人员提供良好的医疗服务。


  第三十六条 使用《药品目录》以外药品,特殊检查服务项目、重复检查项目时必须经患者签名同意。如未经患者签名同意使用,或虽有患者签名、但违反本办法第三十五条或服务协议等有关规定,其所发生的费用由定点医疗机构自行负担,同时按规定对相关责任人作出处罚。


  第三十七条 定点医疗机构必须为参合农民就医提供优惠,尤其要根据本院实际,给予挂号费、床位费、检验费等项目的优惠。同时根据本医院级别制定单病种收费标准,并向社会公布。


  第三十八条 实行逐级转诊及双向转诊制度。参合患者在市内定点医疗机构之间转院,或患危重症、癌症、精神病等特殊病种到非定点和市外医疗机构治疗的,不须办理相关转院手续;因医疗条件或病情需要转到市外医疗机构治疗的,由二类或三类定点医疗机构出具转院证明。定点医疗机构要严格转诊制度,既要保证需要转诊的病人及时转院和治疗,又要控制不应该转诊的病人转出,同时上级医疗机构也要及时将恢复期和康复期病人转回定点基层医疗机构继续康复治疗,以减轻农民疾病经济负担,保证合作医疗资金的合理使用。


  因急诊、抢救或在外地生病不能按规定程序到市定点医疗机构住院或转诊的,可以在就近具备住院条件的医院治疗,但必须在住院七日内由患者亲属或委托人向市合管办报告,并办理相关手续。


  第三十九条 定点医疗机构应单独建立合作医疗资金收付账目,做到日清月结,一月一上报,一月一结账。每月的前五个工作日为定点医疗机构报送上个月结算材料时间,经经办机构审核后,每月向定点医疗机构核拨一次结算费用。


  第四十条 做好新农合和农村医疗救助制度的有效衔接工作。市民政部门应与卫生部门协商,并与新农合定点医疗机构签订协议,明确医前、医中救助及费用支付规定。定点医疗机构应积极配合,按照民政部门提供的医疗救助花名册和服务协议,开展门诊和住院医疗费用救助工作。对于医疗救助对象住院,应免收住院押金,先行安排住院治疗,并执行住院补偿零起付。


  第四十一条 实行医疗服务质量保证金和检查评估制度。市合管办每月从定点医疗机构的结算费用中预留5%的医疗服务质量保证金,并定期组织检查评估和进行年终考核,按考核评估结果予以返还。考核结果还将作为奖罚及续延定点资格的依据。医疗服务质量保证金的管理办法由市合管办参照市城镇居民基本医疗保险相关办法制定。


  笫七章 基金监督


  第四十二条 市政府成立由有关部门人员及人大代表、政协委员、参合农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会(其中农民代表占20%),每年定期检查、监督基金使用和管理情况。


  第四十三条 市合管办应加强对合作医疗基金的预警监测,定期向市合管委汇报合作医疗基金的收支、营运、管理及服务等情况。市合管委应定期向市合作医疗监督委员会和市人大汇报工作,主动接受监督。


  第四十四条 市合管办、各合管站与定点医疗机构实行计算机联网管理,对定点医疗机构的入、出院病人及费用支付进行稽查、复核,加强监控。


  第四十五条 实行合作医疗基金定期审计制度。审计部门每半年要对合作医疗基金的收支和管理情况进行审计。


  第四十六条 合作医疗基金营运情况实行公示制。每季度末市合管办应将合作医疗资金营运情况以简报、电视、报纸或其他形式向社会公布,同时将参合农民住院就医作为村务公开的重要内容之一,至少每季度张榜公布一次,接受农民群众和社会各界的监督。


  第四十七条 定点医疗机构应将合作医疗基本用药、基本医疗服务项目价格及农民报销情况公示,实行医疗服务全程监督。


  第四十八条 建立举报投诉制度。市合管办、各合管站应向社会公布投诉电话,并对投诉事项在20个工作日内给予回复。


  第八章 奖惩机制


  第四十九条 市政府对新农合工作实行目标责任管理,纳入年度工作考核内容,对新农合工作成绩显著的镇(区)、定点医疗机构和合作医疗管理人员进行表彰和奖励。


  第五十条 合作医疗管理机构的人员有下列行为之一者,由有关部门依法查处,构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。


  (一)工作严重失职或违反财政纪律造成合作医疗基金损失的;


  (二)贪污、截留及挪用合作医疗基金或索贿受贿、徇私舞弊的;


  (三)擅自批准不属合作医疗报销项目的;


  (四)擅自更改参加合作医疗人员待遇的;


  (五)其它违反合作医疗规定的。


  第五十一条 定点医疗机构及其人员有下列行为之一者,由市卫生行政部门或经办机构责令整改,限期改正,拒不整改或整改无明显效果的,将给予通报批评,直至取消定点医疗机构资格。属于医务人员个人行为的,由卫生行政部门或经办机构依法查处,直至取消执业医师资格、乡村医生执业资格。


  (一)将未参合患者的医疗费列为合作医疗基金支付的;


  (二)违反合作医疗用药规定的或住院病历不按规定详细记录病情治疗经过、药品使用情况或治疗和使用药品与处方、病历记载不符的;


  (三)利用职权开大处方、搭车药、回扣药及串换药品的;


  (四)故意截留病人,不及时转诊延误病情的;


  (五)不执行医疗规范和常规,不坚持出入院标准,将不符合入院标准的病人收院治疗或故意延长病人住院时间的;


  (六)虚挂住院病人,造假病历,与患者串通空记账及与未就诊人员串通空记门诊费用套取合作医疗基金的;


  (七)其它违反合作医疗管理规定的。


  第五十二条 参加合作医疗人员有下列行为之一者,市合管办应责令其退回已发生的费用并可暂停其享受合作医疗待遇6个月。


  (一)将本人《合作医疗证》等证件借给他人使用或冒名顶替的;


  (二)私自涂改医药费收据、病历资料、处方等虚报冒领的;


  (三)因本人不遵守合作医疗制度规定等原因,造成医疗费用不能报销而无理取闹的;


  (四)其它违反合作医疗管理规定的。


  第九章 附 则


  第五十三条 本办法自2008年9月1日起施行,同时废止家庭账户管理办法。2005年至2008年家庭账户尚未用完的资金,延长使用到2009年12月31日止。截止日后结余的家庭账户资金,将全部并入统筹基金管理。另2008年的住院费用可按规定回溯补偿。


  第五十四条 本办法应用中的有关问题由市合管办负责解释。



论劳动合同法对现行律师管理体制的影响

吕为锟

内容提要:《劳动合同法》调整的用人单位主体是:企业、个体经济组织和民办非企业单位等组织以及国家机关、事业单位、社会团体。国办律师事务所属于事业单位,受该法调整,合作、合伙律师事务所定位不明,难以受到该法调整。司法部应当贯彻中央统一登记政策,民办律师事务所应当定位于民办非企业单位。体现中央统一登记政策的新的律师法修订草案才能获得通过并发挥积极作用。

关键词:事业单位、民办非企业单位、劳动合同

2007年6月29日十届全国人大常委会第二十八次会议完成各项议程后在北京人民大会堂闭会,《劳动合同法》获通过,而《律师法(修订草案)》未获通过。近年来,律师的劳动权益受到侵犯的现象时有发生,律师与律师事务所对簿公堂的案件屡见报端,法学界关于律师与律师事务所之间是劳动关系还是雇佣关系、合伙关系的争论不休。《劳动合同法》于2008年1月1日施行后,律师与律师事务所之间是否是劳动关系?是否受该法的调整?这个问题值得商榷!《劳动合同法》第2条规定“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织(以下称用人单位)与劳动者建立劳动关系,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照本法执行”。那么,律师事务所是哪一类用人单位?国办律师事务所属于事业单位,在该法调整的用人单位主体之列。然而,合作和合伙律师事务所是由司法行政部门进行登记管理的社会组织,不属于该法所列举的任何一种用人单位,那么合作、合伙律师事务所与律师之间是否劳动关系、是否受《劳动合同法》调整的问题将继续成为律师们争论的话题。
之所以出现这个问题,是因为合作和合伙律师事务所定位不明造成的,而定位不明问题的根源是作为业务主管部门的司法行政部门越权行使登记管理权。《劳动合同法》获得通过,彻底地暴露出现行律师管理体制的弊端,也就是律师事务所定位不明问题。《律师法(修订草案)》没有触及和解决现行律师管理体制的弊端,未获通过并非是一件坏事。

一、合作、合伙律师事务所“定位不明”问题的产生

在计划经济时期,我国社会组织可以划分为四类,即国家机关、企业单位、事业单位和社会团体等。二十世纪九十年代,随着改革开放的深入,许多新生经济组织大量涌现,利用非国有资金主办的企业单位被称为“民办企业单位”或者“合资企业”等,纳入了“企业单位”的范畴,统一由工商行政部门进行登记管理。利用非国有资金主办的事业单位,例如民办学校、民办医院和合作、合伙律师事务所等,没有被称为“民办事业单位”,纳入“事业单位”的范畴,统一由人事部门进行登记管理。因为许多学者认为,事业单位具有明显的“国有”的特征,前者加上“民办”二字,显然不合乎逻辑。这些新生经济组织对经济发展直到积极的推动作用,但在管理方面存在法律空白,相关业务主管部门自己批准,自己登记,自己管理,普遍地存在着定位不明、管理混乱的问题,不利于国家统计和宏观调控。

1996年8月28日,中共中央研究决定,将我国“民办事业单位”改为“民办非企业单位”,中办、国办联合下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号),确立了对社会团体和民办非企业单位实行“统一归口登记,双重负责,分级管理”的管理体制,以下简称“中央统一登记政策”。

根据中央统一登记政策,1998年10月25日国务院总理朱?基签署中华人民共和国国务院令第250号,颁布修订的《社会团体登记管理条例》,明确界定社会团体指“由中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织”(第2条)。同时签署中华人民共和国国务院令第251号,颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》,明确界定民办非企业单位指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”(第2条)。与此同时,民政部原社会团体管理司改为“民间组织管理局”,地方民政部门也新设或者将社会团体管理部门改为“民间组织管理局”、“民间组织管理办”、“民间组织管理股”。民政部门在开展民间组织登记管理工作时,许多社会团体和民办非企业单位及其业务主管部门不配合,登记管理工作遇到许多困难。

1999年,“法轮功”邪教组织暗地自己登记,频繁制造事端,社会稳定受到极大影响,我国民间组织管理工作岌待加强。1999年11月1日中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发[1999]34号)。11月23日国务院召开加强民间组织管理工作会议。文化部首先响应,于11月25日发出《文化部关于贯彻〈中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知〉的紧急通知》。民政部积极出台措施,民政部长多吉才让于12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令),规定举办民办非企业单位,应按照下列所属行(事)业申请登记:(一)教育事业;(二)卫生事业;(三)文化事业;(四)科技事业;(五)体育事业;(六)劳动事业;(七)民政事业;(八)社会中介服务业;(九)法律服务业;(十)其它(第4条)。民政部在发布《办法》的同时,决定从2000年初至2001年底用两年时间在全国范围内开展一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作, 揭开了我国70多万家民办非企业单位复查登记管理工作的序幕。复查登记工作开展后,大多数部委认真贯彻落实中央统一登记政策、国务院条例和民政部办法,指导本行业的民办非企业单位进行了民政登记,唯司法部除外。

《律师法》是1996年5月15日第八届全国人大常委会第十九次会议审议通过的,自1997年7月1日施行。从时间顺序上看,律师法在先,中央统一登记政策在后,律师法没有体现中央统一登记政策是必然的。律师法施行后,司法部依据律师法颁布《律师事务所登记管理办法》,长期开展登记管理工作。当民政部在全国开展对民办非企业单位的复查登记工作时,上海市民政局要求上海市司法局对主管的合作、合伙律师事务所办理登记。上海市司法局向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》(沪司发请〔2000〕57号)。2000年6月7日司法部副部长段正坤签发《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复[2000]4号),“经研究认为,律师事务所是依据《律师法》及《律师事务所登记管理办法》设立的律师执业机构,律师事务所经司法行政机关审核登记后依法成立,不应再进行民政、工商等形式的登记。” 这就是司法部没有贯彻落实中央统一登记政策、国务院条例和民政部办法的依据和理由。从此,合作、合伙律师事务所没有按照中央统一登记政策定位于民办非企业单位,成为“定位不明”的社会组织。

二、关于律师事务所定位问题的调研报告

2001年夏天,我曾以法学会员和律师双重身份来到日照市民政局民间组织管理局进行调研,有一位姓裴的科长热情地接待了我。我问:“到底合作、合伙律师事务所应当在哪一个部门进行登记?”裴科长答:“根据中央统一登记政策和国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民政部门是民办非企业单位的唯一法定登记管理机关,其他任何单位和个人均无权登记,合作、合伙律师事务所是典型的民办非企业单位,应当由民政部门登记。”我反问:“难道司法行政部门没有登记管理权吗?”我一边争辩一边把司法部制定的《律师事务所登记管理办法》和《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》复印件拿出来,让裴科长看。裴科长摆一摆手,不屑一顾,说:“司法行政部门是民办律师事务所的业务主管单位,但不是登记管理机关,行业管理与登记管理是两码事,你们当律师的人一听就明白,还用问吗?”我再了没有一点儿争辩的勇气,同意了他的观点,象学生请教老师一样询问如何申请登记。裴科长详细介绍了进行民政登记的条件和程序,与企业单位进行工商登记相类似,但必须具有有关业务主管行政部门作出的审批文件,否则不予登记。裴科长强调说:“如果民办非企业单位不来民政部门进行登记,它在税收、劳动保障等方面享受不到国家赋予民办非企业单位的优惠待遇,迟早有一天,非来进行登记不可。”他那热情的态度,使我觉得他非常欢迎合作、合伙律师事务所前往进行登记。裴科长继续说:“咱市有的律师事务所已经注册登记了,尚未登记的,请赶快前来登记。”我听了这话后感到非常意外,脱口而问:“是吗?不可能吧!哪一家登记了?”我再三请求看看登记档案,眼见为实。裴科长欣然同意,从档案橱中抱出几个档案盒放在我的面前,里面均有由东港区司法局盖公章的审批文件。原来,东港区司法局主管的民办律师事务所和民办法律服务所全部进行了注册登记,均取得“民办非企业单位登记证书”,律师事务所的名称被核准登记为 “(日照)山东××律师事务所”。裴科长办公桌上放有一份《民间组织登记联络员表》,排列着市级有关行政部门名称及其联络员姓名、职务和电话等,其中日照市司法局联络员姓名边永生,职务为政策研究室主任。

我特地来到日照市司法局政策研究室,开门见山地问边永生主任:“你是民间组织登记联络员吗?为什么不联络?”边永生主任认真地答:“市局指派我担任联络员后,我参加了由市政府组织召开的全市各有关行政部门联络员会议,开展了一段时间的联络工作,后来省司法厅发来一个不准进行民政登记的文件,我根据市局领导的安排停止了联络工作。”他从文件档案中找出文件来,是《山东省司法厅关于转发的通知》(鲁司发通[2000]67号)。

我又特地拜访了日照市东港区司法局律师管理科长刘忠贤,问:“全国各地合作、合伙律师事务所不进行民政登记,为什么你们登记了?” 刘忠贤科长兴致勃勃地说:“合作、合伙律师事务所同民办学校、民办医院一样,只有经民政部门注册登记后才算依法成立。” 他还说:“合作、合伙律师事务所属于非营利性组织,收费受物价部门限制,税务部门按照营利性组织征收企业所得税是不合理的,我区合作、合伙律师事务所进行民政登记后,仅凭着民办非企业单位登记证书,以非企业为由拒交企业所得税,非常有效,税务机关从此不再来征收了……”在全国各地各级司法行政干部中,象刘忠贤一样贯彻落实中央统一登记政策的人,廖若晨星,少得可怜。我国有成千上万个区县,只有极个别区县司法行政部门贯彻落实中央统一登记政策,律师行业出现混乱局面就不足为怪了。日照市东港区司法局主管的民办律师事务所和民办法律服务所全部在民政部门进行登记并取得民办非企业单位登记证书,正确地定位于民办非企业单位,为解决律师事务所定位不明问题积累了宝贵的经验,这些取得民办非企业单位登记证书的民办律师事务所和民办法律服务所显然受《劳动合同法》的调整。

许多律师主张“中介组织说”,认为律师事务所属于“中介组织”或称“中介机构”。根据《刑法》第229条“中介组织提供虚假证明文件罪”的有关规定,国办、合作和合伙律师事务所确实属于“中介组织”,但中介组织有多种组织形式,有的由工商行政部门登记,属于企业单位,有的由人事编制部门登记,属于事业单位,还有的由民政部门登记,属于民办非企业单位。合作、合伙律师事务所是由司法行政部门登记的中介组织,属于哪一个类社会组织?“中介组织说”提示了律师事务所具有中介作用,没有从组织形式上揭示国办律师事务所和民办律师事务所分别属于哪一类社会组织,无法解决定位问题,没有理论指导价值。

《民法通则》确立了机关法人、事业法人、企业法人和社团法人等四类法人的法律地位,《民办非企业单位登记管理暂行条例》又确立了民办非企业法人的法律地位,从理论上说,我国共有五类法人,笔者称之为“法人五类说”法人制度理论,简称“4+1=5”。根据这一理论,国办律师事务所属于事业单位,应当由人事编制部门进行登记管理,合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位,应当由民政部门进行登记管理,司法行政部门是国办和民办律师事务所的业务主管部门,没有登记管理权。

三、规范和拓展法律服务业的方法论

《民办非企业单位登记管理暂行条例》施行前,司法行政部门对合作、合伙律师事务所进行登记管理,有其合理性一面,不存在非法性,其他行政部门也是如此。民政部开展复查登记工作后,其他行政部门均不敢自己登记了,司法部以贯彻执行律师法为理由继续自己进行登记,理由是否充分呢?或者说,这是全国人大常委会的责任吗?律师法第19条规定,律师事务所经省级以上司法行政部门“审批”后“设立”,“登记”的字眼儿,如果律师法已明文许可司法行政部门进行登记,那么司法部没有作出批复的必要。司法部所作批复实质上是对律师法作出的扩大意义解释,履行了全国人大常委会具有的法律解释权,属于部委增设行政许可,不是符合律师法而是违背之。《民办教育促进法》也是由全国人大常委会通过的,有关民办学校审批的规定与律师法的规定相类似,但教育部没有据此作出自己进行登记的批复,民办学校纳入了民办非企业单位的管理范畴。中办发[1996]22号文件明确规定,“所有社会团体和民办非企业单位,都必须依照有关法规办理登记手续和接受年检,不得以任何理由拒不登记或不接受年检。”中办发[1999]34号文件规定,“除《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)明确规定可以免予登记的社会团体以外,所有民间组织都必须依法由民政部门统一登记,其他任何部门无权登记、颁发证书。”司法部规定合作、合伙律师事务所不进行民政登记,明显违背上述两份中央文件。

合作、合伙律师事务所属于“民办非企业单位”,民办非企业单位属于“民间组织”大范畴,我国民间组织管理工作具有鲜明的政治性。凡是经民政部门登记的民间组织,都是贯彻执行中央统一登记政策的,凡是没有进行民政登记的,就是没有与党中央、国务院保持高度一致,邪教组织暗地自己进行登记,被取缔,司法部公开地对民办律师事务所进行登记,被默认。司法部规定合作、合伙律师事务所不进行民政登记,就象规定律师结婚不进行民政登记一样,十分荒唐,危害无穷。律师在工作中发生交通事故伤亡,劳动和社会保障部门一般地以用人单位主体不适格为由,对律师的工伤认定申请不予受理,律师在劳动和社会保障方面还不如农民工。司法行政部门非法进行登记并非法进行年检,乘机收取巨额注册费(或会员费),每年给每一位律师造成数千元的经济损失。“有10万元人民币以上资产”的合伙条件已具备了民办非企业单位的法人条件,却不具备民办非企业法人资格,增加了合伙人的风险,“有3名以上合伙人”和“具有五年以上执业经历”等合伙条件远远高于民政部“二人以上”的规定,且不允许开办个体律师事务所,高筑起律师开办新所的障碍,以“规模化”代替“规范化”。目前,我国律师执业环境呈现出“三高一低”特点,即“高障碍”、“高税费”、“高风险”和“低保障”。许多律师入不付出,不得不另谋职业,许多律师向当事人乱收费以维持收支平衡,造成社会不良影响。自从2000年司法部依法规避中央统一登记政策以来,我国律师管理工作误入歧途,律师行业进入漫长的“冬季”,全国执业律师人数一直维持在11万多人,六年内几乎没有增长,与经济快速发展不相适应。司法行政部门做了大量管理工作,对无权管的登记管理工作拒不移交人事部门和民政部门,抓住不放,对有权管的业务管理工作交给律师协会,放下不抓,即不该管的管了,该管的没有全力管,事倍功半。2004年司法部发布《中国律师业发展政策报告》,指出:现行《律师法》的诸多规定已不能适应律师业发展的需要,在某种程度上成为制约律师业发展的“瓶颈”,修改《律师法》已非常必要和紧迫。这一报告把律师行业发展的希望寄托于律师法修订,把规避中央统一登记政策并引起管理混乱的责任归责于全国人大常委会。2005年3月,笔者曾致信司法部长张福森,呼吁司法部贯彻落实中央统一登记政策,全面改革律师管理体制,促进律师法按照中央统一登记政策修改,特赠送这样一幅对联,上联“千规范万规范无照经营不规范”,下联“旧拓展新拓展非法登记丢拓展”,横批“法律冲突”。司法部于2005年和2006年两次发布的《中国律师业发展政策报告》,均没有作出贯彻中央统一登记政策的承诺。全国人大常委会将律师法修改提前列入立法规划后,司法部拟定了《律师法(修订草案)》,于2007年6月13日经国务院常委会原则通过,提请全国人大常委会审议。草案准许“个人开业”,这只是吸收了民办非企业单位三种组织形式之一,没有将民办律师事务所纳入民办非企业单位的管理范畴,全面确立个体、合伙和法人三种组织形式,没有体现出中央统一登记政策,也不符合“法人五类说”法人制度理论,不仅与《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《工伤保险条例》相冲突,并且与《劳动合同法》相冲突,因此它具有“三伪”特征,即“伪政治”、“伪法治”和“伪科学”,这样的律师法修订草案能够获得人大审议通过吗?如果全国人大常委会审议通过了这样的法律,等于通过“关于许可司法部规避中央统一登记政策的决定”,给党中央、国务院和广大律师带来的不是福音而是灾难。

党的“十六大”报告中提出“规范和拓展法律服务业”,律师行业是法律服务业的主要主体,是法律服务业规范和拓展的重点。民政部早已将“法律服务业”列为民办非企业单位的第九类,敞着登记管理的大门。司法部只有树立起贯彻落实中央统一登记政策的信念,自觉地废止《律师事务所登记管理办法》和《批复》等一系列规章,制定统一的《律师事务业务管理办法》,解决现行律师管理法律、规章与民办非企业单位管理法规、规章相冲突问题,在律师行业中建立“各级司法行政部门业务管理与同级人事部门、民政部门登记管理相分离”的“两分离”一级管理体制,在业务管理范畴内建立“司法行政部门与律师协会管理相结合”的“两结合”二级管理体制,确保国办律师事务所定位于事业单位,民办律师事务所定位于民办非企业单位,广大律师才能受到《劳动合同法》和《工伤保险条例》等法律法规的保护,法律服务业才能迎来规范和拓展的春天,体现中央统一登记政策的新的律师法修订草案才能获得通过并发挥积极作用。

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作者简介:吕为锟,男,1964年6月出生,参加高考、成人高考和自学考试先后分别毕业于临沂师专外语系、曲阜师范大学英语系和山东大学法律自学考试,1993年考取律师资格,1994年从事律师工作至今,现任山东名律律师事务所律师,擅长办理经济纠纷、人身伤害赔偿、劳动争议和刑事辩护等律师业务,在省级以上杂志上发表论文三篇、自传一篇,在互联网上发表论文多篇,坚持“用律师从社会实践中总结出来的法学理论变革中国”的学术理念。2000年8月曾被中共日照市委、日照市人民政府授予“日照市专业技术拔尖人才”荣誉称号。
通讯地址:山东省日照市天津路123号。邮政编码:276826。工作单位:山东名律律师事务所。联系电话:13806336639。


玉林市人民政府办公室关于玉林市水库移民安置经济开发办公室职能配置内设机构和人员编制方案的通知

广西玉林市人民政府办公室


玉林市人民政府文件
玉政办[2001]126号

玉林市人民政府办公室关于玉林市水库移民安置经济开发办公室职能配置内设机构和人员编制方案的通知


玉林市水库移民安置经济开发办公室:
《玉林市水库移民安置经济开发办公室职能配置、内设机构和人员编制方案》已经玉林市机构编制委员会办公室审核,报市人民政府批准,现予印发。请抓紧组织实施。
二OO一年十二月四日


玉林市水库移民安置经济开发办公室职能配置内设机构和人员编制方案

根据《自治区党委、自治区人民政府关于玉林市党政机构改革方案的通知》(桂委会[2001]161号)和《中共玉林市委办公室、玉林市人民政府办公室关于印发〈玉林市直属机关机构改革实施意见〉的通知》(玉办发[2001]76号)精神,玉林市水库和浔郁江移民安置经济开发办公室更名为玉林市水库移民安置经济开发办公室,为市政府直属事业单位,由市水利局管理。其职能配置、内设机构和人员编制如下:
一、职能调整
玉林市水库移民安置经济开发办公室的行政职能并入市水利局。
二、主要职责
玉林市水库移民安置经济开发办公室主要职责是:
1、贯彻执行国家和自治区水利水电工程移民的方针、政策和法律、法规;根据市人民政府委托,起草全市水库移民安置经济开发计划草案,对全市水库移民工作进行指导、协调、监督、检查。
2、负责编制全市水利水电工程水库移民安置经济开发项目中长期规划并组织实施。
3、负责全市大型水库年度移民投资计划的初审及中小型水库年度移民投资计划的编制。
4、负责指导、协调全市水库移民经济开发和遗留问题的处理工作。
5、负责指导、协调全市新建和除险加固水利水电工程水库移民搬迁安置工作。
6、负责全市水利水电工程移民资金管理。
7、 负责全市水利水电工程移民干部培训工作。
8、负责市本级水库移民管理工作。
9、承办市委、市政府及上级主管部门交办的其它工作。
三、内设机构
根据上述职责,玉林市水库移民安置经济开发办公室内设2个科。
(一)综合科
协助办公室领导处理日常工作;负责办公室日常事务的管理工作和上情下达、下情上报以及机关内部的治安保卫、后勤服务等工作;负责收发、文秘、文印、人事、档案、保密、信访及机关内部规章制度建设等工作;负责有关文件的拟写和审核以及年度工作计划、工作总结的撰写,并对实施情况进行检查督促;负责办公室的人事管理、工资福利、统计等工作;组织办理人大议案、政协提案;负责办公室会议的组织和接待工作以及办公室干部职工的政治业务学习;负责全市水库移民干部培训工作;负责办公室财务、国有资产和社会保险工作;负责全市水利水电工程移民资金管理;负责对各县(市)区水利水电工程移民部门的财务工作进行指导、协调。
(二)计划开发科
负责全市水利水电工程水库移民安置经济开发项目中长期规划和年度投资计划的编报工作;负责组织对水库移民经济开发计划执行情况和水利水电工程移民资金使用的检查监督工作;负责对全市水利水电工程移民经济开发进行指导;负责协调、指导全市水利水电工程移民遗留问题的处理工作;负责指导、协调全市新建和除险加固水利水电工程水库移民搬迁安置工作。
四、人员编制
玉林市水库移民安置经济开发办公室事业编制8名(含后勤服务编制)。领导职数:主任1名,副主任2名;科级领导2名。