交通运输部


关于修改《道路货物运输及站场管理规定》的决定

中华人民共和国交通运输部令2009年第3号


《关于修改〈道路货物运输及站场管理规定〉的决定》已于2009年4月13日经第4次部务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。


部长　李盛霖
二○○九年四月二十日


关于修改《道路货物运输及站场管理规定》的决定

交通运输部决定对《道路货物运输及站场管理规定》（交通运输部2008年第9号令）作如下修改：

删除第四十二条、第七十五条。

此外，对条文的顺序作相应的调整。

本决定自公布之日起施行。

《道路货物运输及站场管理规定》根据本决定作相应修改，重新发布。



道路货物运输及站场管理规定



（2005年6月16日交通部发布根据2008年7月23日交通运输部《关于修改〈道路货物运输及站场管理规定〉的决定》第一次修正，根据2009年4月20日交通运输部《关于修改〈道路货物运输及站场管理规定〉的决定》第二次修正）

第一章　总　则

第一条为规范道路货物运输和道路货物运输站（场）经营活动，维护道路货物运输市场秩序，保障道路货物运输安全，保护道路货物运输和道路货物运输站（场）有关各方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国道路运输条例》及有关法律、行政法规的规定，制定本规定。

第二条从事道路货物运输经营和道路货物运输站（场）经营的，应当遵守本规定。

本规定所称道路货物运输经营，是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路货物运输活动。道路货物运输包括道路普通货运、道路货物专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输。

本规定所称道路货物专用运输，是指使用集装箱、冷藏保鲜设备、罐式容器等专用车辆进行的货物运输。

本规定所称道路货物运输站（场）（以下简称“货运站”），是指以场地设施为依托，为社会提供有偿服务的具有仓储、保管、配载、信息服务、装卸、理货等功能的综合货运站（场）、零担货运站、集装箱中转站、物流中心等经营场所。

第三条道路货物运输和货运站经营者应当依法经营，诚实信用，公平竞争。

道路货物运输管理应当公平、公正、公开和便民。

第四条鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营。鼓励采用集装箱、封闭厢式车和多轴重型车运输。

第五条交通运输部主管全国道路货物运输和货运站管理工作。

县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作。

县级以上道路运输管理机构具体实施本行政区域的道路货物运输和货运站管理工作。

第二章　经营许可

第六条申请从事道路货物运输经营的，应当具备下列条件：

（一）有与其经营业务相适应并经检测合格的运输车辆：

1.车辆技术要求：

（1）车辆技术性能应当符合国家标准《营运车辆综合性能要求和检验方法》（GB18565）的要求；

（2）车辆外廓尺寸、轴荷和载质量应当符合国家标准《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589）的要求。

2.车辆其他要求：

（1）从事大型物件运输经营的，应当具有与所运输大型物件相适应的超重型车组；

（2）从事冷藏保鲜、罐式容器等专用运输的，应当具有与运输货物相适应的专用容器、设备、设施，并固定在专用车辆上；

（3）从事集装箱运输的，车辆还应当有固定集装箱的转锁装置。

（二）有符合规定条件的驾驶人员：

1.取得与驾驶车辆相应的机动车驾驶证；

2.年龄不超过60周岁；

3.经设区的市级道路运输管理机构对有关道路货物运输法规、机动车维修和货物及装载保管基本知识考试合格，并取得从业资格证。

（三）有健全的安全生产管理制度，包括安全生产责任制度、安全生产业务操作规程、安全生产监督检查制度、驾驶员和车辆安全生产管理制度等。

第七条申请从事货运站经营的，应当具备下列条件：

（一）有与其经营规模相适应的货运站房、生产调度办公室、信息管理中心、仓库、仓储库棚、场地和道路等设施，并经有关部门组织的工程竣工验收合格；

（二）有与其经营规模相适应的安全、消防、装卸、通讯、计量等设备；

（三）有与其经营规模、经营类别相适应的管理人员和专业技术人员；

（四）有健全的业务操作规程和安全生产管理制度。

第八条申请从事道路货物运输经营的，应当向县级道路运输管理机构提出申请，并提供以下材料：

（一）《道路货物运输经营申请表》（见附件1）；

（二）负责人身份证明，经办人的身份证明和委托书；

（三）机动车辆行驶证、车辆检测合格证明复印件；拟投入运输车辆的承诺书，承诺书应当包括车辆数量、类型、技术性能、投入时间等内容；

（四）聘用或者拟聘用驾驶员的机动车驾驶证、从业资格证及其复印件；

（五）安全生产管理制度文本；

（六）法律、法规规定的其他材料。

第九条申请从事货运站经营的，应当向县级道路运输管理机构提出申请，并提供以下材料：

（一）《道路货物运输站（场）经营申请表》（见附件2）；

（二）负责人身份证明，经办人的身份证明和委托书；

（三）经营道路货运站的土地、房屋的合法证明；

（四）货运站竣工验收证明；

（五）与业务相适应的专业人员和管理人员的身份证明、专业证书；

（六）业务操作规程和安全生产管理制度文本。

第十条道路运输管理机构应当按照《中华人民共和国道路运输条例》、《交通行政许可实施程序规定》和本规定规范的程序实施道路货物运输经营和货运站经营的行政许可。

第十一条道路运输管理机构对道路货运经营申请予以受理的，应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定；道路运输管理机构对货运站经营申请予以受理的，应当自受理之日起15日内作出许可或者不予许可的决定。

第十二条道路运输管理机构对符合法定条件的道路货物运输经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路货物运输经营行政许可决定书》（见附件3），明确许可事项。在10日内向被许可人颁发《道路运输经营许可证》，在《道路运输经营许可证》上注明经营范围。

道路运输管理机构对符合法定条件的货运站经营申请作出准予行政许可决定的，应当出具《道路货物运输站（场）经营行政许可决定书》（见附件4），明确许可事项。在10日内向被许可人颁发《道路运输经营许可证》，在《道路运输经营许可证》上注明经营范围。

对道路货物运输和货运站经营不予许可的，应当向申请人出具《不予交通行政许可决定书》。

第十三条被许可人应当按照承诺书的要求投入运输车辆。购置车辆或者已有车辆经道路运输管理机构核实并符合条件的，道路运输管理机构向投入运输的车辆配发《道路运输证》。

第十四条道路货物运输经营者和货运站经营者应当持《道路运输经营许可证》依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。

第十五条道路货物运输经营者设立子公司的，应当向设立地的道路运输管理机构申请经营许可；设立分公司的，应当向设立地的道路运输管理机构报备。

第十六条从事货运代理（代办）等货运相关服务的经营者，应当依法到工商行政管理机关办理有关登记手续，并持有关登记证件到设立地的道路运输管理机构备案。

第十七条道路货物运输和货运站经营者需要终止经营的，应当在终止经营之日30日前告知原许可的道路运输管理机构，并办理有关注销手续。

第十八条道路货物运输经营者变更许可事项、扩大经营范围的，按本章有关许可规定办理。

道路货物运输和货运站经营者变更名称、地址等，应当向作出原许可决定的道路运输管理机构备案。

第三章　货运车辆管理

第十九条道路货物运输经营者应当建立车辆技术管理制度，按照国家规定的技术规范对货运车辆进行定期维护，确保货运车辆技术状况良好。

货运车辆的维护作业项目和程序应当按照国家标准《汽车维护、检测、诊断技术规范》（GB18344）等有关技术标准的规定执行。

严禁任何单位和个人为道路货物运输经营者指定车辆维护企业；车辆二级维护执行情况不得作为路检路项目。

第二十条道路货物运输经营者应当定期进行货运车辆检测，车辆检测结合车辆定期审验的频率一并进行。

道路货物运输经营者在规定时间内，到符合国家相关标准的机动车综合性能检测机构进行检测。机动车综合性能检测机构按照国家标准《营运车辆综合性能要求和检验方法》（GB18565）和《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589）的规定进行检测，出具全国统一式样的检测报告。并依据检测结果，对照行业标准《营运车辆技术等级划分和评定要求》（JT/T198）评定车辆技术等级。货运车辆技术等级分为一级、二级和三级。

车籍所在地县级以上道路运输管理机构应当将车辆技术等级在《道路运输证》上标明。

第二十一条县级以上道路运输管理机构应当定期对货运车辆进行审验，每年审验一次。

审验内容包括车辆技术档案、车辆结构及尺寸变动情况和违章记录等。

审验符合要求的，道路运输管理机构在《道路运输证》审验记录中注明；不符合要求的，应当责令限期改正或者办理变更手续。

第二十二条机动车综合性能检测机构应当使用符合标准的设施、设备，严格按照国家有关营运车辆技术检测标准对货运车辆进行检测，对出具的车辆检测报告负责，并对已检测车辆建立检测档案。

第二十三条禁止使用报废的、擅自改装的、拼装的、检测不合格的和其他不符合国家规定的车辆从事道路货物运输经营。

第二十四条道路货物运输经营者和县级以上道路运输管理机构应当分别建立货运车辆技术档案和管理档案，并妥善保管。对相关内容的记载应当及时、完整和准确，不得随意更改。

道路货物运输经营者车辆技术档案主要内容为：车辆基本情况、主要部件更换情况、修理和二级维护记录（含出厂合格证）、技术等级评定记录、车辆变更记录、行驶里程记录、交通事故记录等。

道路运输管理机构管理档案主要内容为：车辆基本情况、二级维护和检测情况、技术等级记录、车辆变更记录、交通事故记录等。

道路货物运输车辆办理过户变更手续时，道路货物运输经营者应当将货运车辆技术档案完整移交。县级以上道路运输管理机构对经营者车辆技术档案建立情况实施监督管理。

第二十五条道路货物运输经营者对达到国家规定的报废标准或者经检测不符合国家强制性标准要求的货运车辆，应当及时交回《道路运输证》，不得继续从事道路货物运输经营。

第四章　货运经营管理

第二十六条道路货物运输经营者应当按照《道路运输经营许可证》核定的经营范围从事货物运输经营，不得转让、出租道路运输经营许可证件。

第二十七条道路货物运输经营者应当对从业人员进行经常性的安全、职业道德教育和业务知识、操作规程培训。

第二十八条道路货物运输经营者应当按照国家有关规定在其重型货运车辆、牵引车上安装、使用行驶记录仪,并采取有效措施，防止驾驶人员连续驾驶时间超过4个小时。

第二十九条道路货物运输经营者应当要求其聘用的车辆驾驶员随车携带《道路运输证》。

《道路运输证》不得转让、出租、涂改、伪造。

第三十条道路货物运输经营者应当聘用持有从业资格证的驾驶人员。

第三十一条营运驾驶员应当驾驶与其从业资格类别相符的车辆。驾驶营运车辆时，应当随身携带从业资格证。

第三十二条运输的货物应当符合货运车辆核定的载质量，载物的长、宽、高不得违反装载要求。禁止货运车辆违反国家有关规定超限、超载运输。

禁止使用货运车辆运输旅客。

第三十三条道路货物运输经营者运输大型物件，应当制定道路运输组织方案。涉及超限运输的应当按照交通部颁布的《超限运输车辆行驶公路管理规定》办理相应的审批手续。

第三十四条从事大型物件运输的车辆，应当按照规定装置统一的标志和悬挂标志旗；夜间行驶和停车休息时应当设置标志灯。

第三十五条道路货物运输经营者不得运输法律、行政法规禁止运输的货物。

道路货物运输经营者在受理法律、行政法规规定限运、凭证运输的货物时，应当查验并确认有关手续齐全有效后方可运输。

货物托运人应当按照有关法律、行政法规的规定办理限运、凭证运输手续。

第三十六条道路货物运输经营者不得采取不正当手段招揽货物、垄断货源。不得阻碍其他货运经营者开展正常的运输经营活动。

道路货物运输经营者应当采取有效措施，防止货物变质、腐烂、短少或者损失。

第三十七条道路货物运输经营者和货物托运人应当按照《合同法》的要求，订立道路货物运输合同。

道路货物运输可以采用交通部颁布的《汽车货物运输规则》所推荐的道路货物运单签订运输合同。

第三十八条国家鼓励实行封闭式运输。道路货物运输经营者应当采取有效的措施，防止货物脱落、扬撒等情况发生。

第三十九条道路货物运输经营者应当制定有关交通事故、自然灾害、公共卫生以及其他突发公共事件的道路运输应急预案。应急预案应当包括报告程序、应急指挥、应急车辆和设备的储备以及处置措施等内容。

第四十条发生交通事故、自然灾害、公共卫生以及其他突发公共事件，道路货物运输经营者应当服从县级以上人民政府或者有关部门的统一调度、指挥。

第四十一条道路货物运输经营者应当严格遵守国家有关价格法律、法规和规章的规定，不得恶意压价竞争。

第五章　货运站经营管理

第四十二条货运站经营者应当按照经营许可证核定的许可事项经营，不得随意改变货运站用途和服务功能。

第四十三条货运站经营者应当依法加强安全管理，完善安全生产条件，健全和落实安全生产责任制。

货运站经营者应当对出站车辆进行安全检查，防止超载车辆或者未经安全检查的车辆出站，保证安全生产。

第四十四条货运站经营者应当按照货物的性质、保管要求进行分类存放，危险货物应当单独存放，保证货物完好无损。

第四十五条货物运输包装应当按照国家规定的货物运输包装标准作业，包装物和包装技术、质量要符合运输要求。

第四十六条货运站经营者应当按照规定的业务操作规程进行货物的搬运装卸。搬运装卸作业应当轻装、轻卸，堆放整齐，防止混杂、撒漏、破损，严禁有毒、易污染物品与食品混装。

第四十七条货运站经营者应当严格执行价格规定，在经营场所公布收费项目和收费标准。严禁乱收费。

第四十八条进入货运站经营的经营业户及车辆，经营手续必须齐全。

货运站经营者应当公平对待使用货运站的道路货物运输经营者，禁止无证经营的车辆进站从事经营活动，无正当理由不得拒绝道路货物运输经营者进站从事经营活动。

第四十九条货运站经营者不得垄断货源、抢装货物、扣押货物。

第五十条货运站要保持清洁卫生，各项服务标志醒目。

第五十一条货运站经营者经营配载服务应当坚持自愿原则，提供的货源信息和运力信息应当真实、准确。

第五十二条货运站经营者不得超限、超载配货，不得为无道路运输经营许可证或证照不全者提供服务；不得违反国家有关规定，为运输车辆装卸国家禁运、限运的物品。

第五十三条货运站经营者应当制定有关突发公共事件的应急预案。应急预案应当包括报告程序、应急指挥、应急车辆和设备的储备以及处置措施等内容。

第五十四条货运站经营者应当建立和完善各类台账和档案，并按要求报送有关信息。

第六章　监督检查

第五十五条道路运输管理机构应当加强对道路货物运输经营和货运站经营活动的监督检查。

道路运输管理机构工作人员应当严格按照职责权限和法定程序进行监督检查。

第五十六条道路运输管理机构及其工作人员应当重点在货运站、货物集散地对道路货物运输、货运站经营活动实施监督检查。此外，根据管理需要，可以在公路路口实施监督检查，但不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆，不得双向拦截车辆进行检查。

第五十七条道路运输管理机构的工作人员实施监督检查时，应当有2名以上人员参加，并向当事人出示交通部统一制式的交通行政执法证件。

第五十八条道路运输管理机构的工作人员可以向被检查单位和个人了解情况，查阅和复制有关材料。但是，应当保守被调查单位和个人的商业秘密。

被监督检查的单位和个人应当接受道路运输管理机构及其工作人员依法实施的监督检查，如实提供有关情况或者资料。

第五十九条道路运输管理人员在货运站、货物集散地实施监督检查过程中，发现货运车辆有超载行为的，应当立即予以制止，装载符合标准后方可放行。

第六十条道路货物运输经营者在许可的道路运输管理机构管辖区域外违法从事经营活动的，违法行为发生地的道路运输管理机构应当依法将当事人的违法事实、处罚结果记录到《道路运输证》上，并抄告作出道路运输经营许可的道路运输管理机构。

第六十一条道路货物运输经营者违反本规定后拒不接受处罚的，县级以上道路运输管理机构可以暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件，签发待理证，待接受处罚后交还。

第六十二条道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有《道路运输证》又无法当场提供其他有效证明的货运车辆可以予以暂扣，并出具《道路运输车辆暂扣凭证》（见附件5）。对暂扣车辆应当妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。

违法当事人应当在暂扣凭证规定时间内到指定地点接受处理。逾期不接受处理的，道路运输管理机构可依法作出处罚决定，并将处罚决定书送达当事人。当事人无正当理由逾期不履行处罚决定的，道路运输管理机构可申请人民法院强制执行。

第七章　法律责任

第六十三条违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未取得道路货物运输经营许可，擅自从事道路货物运输经营的；

（二）使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路运输经营许可证件从事道路货物运输经营的；

（三）超越许可的事项，从事道路货物运输经营的。

第六十四条违反本规定，道路货物运输和货运站经营者非法转让、出租道路运输经营许可证件的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，收缴有关证件，处2000元以上1万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得。

第六十五条违反本规定，取得道路货物运输经营许可的道路货物运输经营者使用无道路运输证的车辆参加货物运输的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处3000元以上1万元以下的罚款。

违反本规定，道路货物运输经营者不按照规定携带《道路运输证》的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处警告或者20元以上200元以下的罚款。

第六十六条违反本规定，道路货物运输经营者、货运站经营者已不具备开业要求的有关安全条件、存在重大运输安全隐患的，由县级以上道路运输管理机构限期责令改正；在规定时间内不能按要求改正且情节严重的，由原许可机关吊销《道路运输经营许可证》或者吊销其相应的经营范围。

第六十七条违反本规定，道路货物运输经营者有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1000元以上3000元以下的罚款；情节严重的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证或者吊销其相应的经营范围：

（一）强行招揽货物的；

（二）没有采取必要措施防止货物脱落、扬撒的。

第六十八条违反本规定，道路货物运输经营者不按规定维护和检测运输车辆的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1000元以上5000元以下的罚款。

第六十九条违反本规定，道路货物运输经营者使用擅自改装或者擅自改装已取得《道路运输证》的车辆的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款。

第七十条违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未取得货运站经营许可，擅自从事货运站经营的；

（二）使用失效、伪造、变造、被注销等无效的道路运输经营许可证件从事货运站经营的；

（三）超越许可的事项，从事货运站经营的。

第七十一条违反本规定，机动车综合性能检测机构不按国家有关技术规范进行检测、未经检测出具检测结果或者不如实出具检测结果的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，没收违法所得，违法所得在5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，处5000元以上2万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十二条违反本规定，货运站经营者对超限、超载车辆配载，放行出站的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1万元以上3万元以下的罚款。

第七十三条违反本规定，货运站经营者擅自改变道路运输站（场）的用途和服务功能，由县级以上道路运输管理机构责令改正；拒不改正的，处3000元的罚款；有违法所得的，没收违法所得。

第七十四条违反本规定，有下列行为之一的，由县级以上道路运输管理机构责令限期整改，整改不合格的，予以通报：

（一）没有建立货运车辆技术档案的；

（二）没有按照国家有关规定在货运车辆上安装行驶记录仪的；

（三）大型物件运输车辆不按规定悬挂、标明运输标志的；

（四）发生公共突发性事件，不接受当地政府统一调度安排的；

（五）因配载造成超限、超载的；

（六）运输没有限运证明物资的；

（七）未查验禁运、限运物资证明，配载禁运、限运物资的。

第七十五条道路运输管理机构的工作人员违反本规定，有下列情形之一的，依法给予相应的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不依照本规定规定的条件、程序和期限实施行政许可的；

（二）参与或者变相参与道路货物运输和货运站经营的；

（三）发现违法行为不及时查处的；

（四）违反规定拦截、检查正常行驶的道路运输车辆的；

（五）违法扣留运输车辆、《道路运输证》的；

（六）索取、收受他人财物，或者谋取其他利益的；

（七）其他违法行为。

第八章　附　则

第七十六条道路货物运输经营者从事国际道路货物运输经营、危险货物运输活动，除一般行为规范适用本规定外，有关从业条件等特殊要求应当适用交通部制定的国际道路运输管理规定、道路危险货物运输管理规定。

第七十七条中外合资、中外合作、独资形式投资道路货物运输和货运站经营业务的，按照《外商投资道路运输业管理规定》办理。

第七十八条道路运输管理机构依照规定发放道路货物运输经营许可证件和《道路运输证》，可以收取工本费。工本费的具体收费标准由省级人民政府财政、价格主管部门会同同级交通运输主管部门核定。

第七十九条本规定自2005年8月1日起施行。交通部1993年5月19日发布的《道路货物运输业户开业技术经济条件（试行）》（交运发〔1993〕531号）、1996年12月2日发布的《道路零担货物运输管理办法》（交公路发〔1996〕1039号）、1997年5月22日发布的《道路货物运单使用和管理办法》（交通部令1997年第4号）、2001年4月5日发布的《道路货物运输企业经营资质管理规定（试行）》（交公路发〔2001〕154号）同时废止。

文档附件：

附件1.道路货物运输经营申请表.xls
http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/200905/P020090522393824802309.xls

附件2.道路货物运输站（场）经营申请表.xls
http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/200905/P020090522393824962101.xls

附件3.道路货物运输经营行政许可决定书.doc
http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/200905/P020090522393825129288.doc

附件4.道路货物运输站（场）经营行政许可决定书.doc
http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/200905/P020090522393825125744.doc

附件5.道路运输车辆暂扣凭证.doc
http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/daoluyunshu/200905/P020090522393825278041.doc



债权凭证热的冷思考

杨　建　明


近些年来，人民法院为清理执行积案耽精竭虑，但执行积案仍居高不下，并呈现逐年增多的趋势，已成为人民法院急需解决的重大司法实践课题。众所周知，被执行人履行不能案件在执行积案中占相当的比例，从客观上成为了人民法院清理执行积案的障碍。
发放债权凭证，是人民法院为解决被执行人履行不能问题、遏止执行积案上升趋势而采取的应对举措，债权凭证对执行工作的积极意义毋庸赘述。但笔者窃以为，发放债权凭证只是权宜之计，它不能从根本上解决被执行人履行不能问题，也遏止不了执行积案日渐上升的趋势。
本文以审视执行积案成因为基点，对发放债权凭证可能产生的弊端作了梳理，并进而不揣冒昧地提出了解决被执行人履行不能问题的几点意见。
一、对执行积案成因的审视
执行积案的成因有很多，但概括起来不外有四种情形：首先从被执行人的角度看，一是被执行人履行不能，二是被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）；其次从人民法院的角度看，一是人民法院执行不能，二是人民法院执行不力。
笔者首先想澄清一个概念，被执行人履行不能与被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）是完全不同的，被执行人履行不能是指被执行人无履行能力在客观上未曾履行，被执行人履行不力是指被执行人有履行能力在主观上拒绝履行。
显然，被执行人履行不能，也就是执行工作没有了物质对象（基础）。“巧妇难为无米之炊”，在这种情形下，人民法院的执行装备再精、执行力量再强、执行措施再新，结果都只能是执行不能。如果人民法院将主要精力放在解决被执行人履行不能问题上，就是本末倒置，得不偿失。笔者认为，在执行程序中解决被执行人履行不能问题，犹如“水中捞月”，没有解放思想、实事求是。
人民法院应当在攻克被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）以及解决人民法院执行不力上下攻夫、花力气，为解决“执行难”想尽千方百计。
在执行实践中，申请人明知被执行人履行不能而申请，人民法院明知被执行人履行不能而执行，是执行积案逐年增多的重要原因，也是执行积案恶性循环的主要原因。
二、 人民法院发放债权凭证可能产生的弊端
这些年来，“执行难”一直困扰着人民法院，人民法院执行工作也受到前所未有的关注。在被执行人履行不力（当然也包括协助执行人协助不力）以及人民法院执行不力的情形下，当事人和社会各界对法院提出建议、意见和批评，是有益的和必要的。但在被执行人履行不能的情形下，当事人和社会各界对法院产生迁怒、责难和质疑，倒是不应该的，而人民法院也主动承担执行不能的责任，更值得认真的思索与审视。
人民法院在执行程序中发放债权凭证，是对解决被执行人履行不能问题的有益探索，实质上就是人民法院主动承担执行不能责任的一种措施。随着债权凭证的大量发放，日积月累，在执行实践中可能产生一些弊端。
（一）有可能浪费诉讼资源
人民法院发放债权凭证，增加了执行工作量。执行人员为了执行被执行人履行不能案件，总是挖空心思、穷尽法律，甚至不惜动用全院力量集中执行、突击执行，在投入了大量的人力、物力和财力均无计可施时才决定发放债权凭证。至此人民法院为发放债权凭证付出了大量的工作，这种做法是对诉讼资源的浪费，百害无益。
（二）有可能增加诉讼成本
人民法院发放债权凭证，在申请人当中容易产生一种错觉，认为债权凭证是“护身符”，导致当事人在诉讼时不去考虑对方有无履行能力，申请人在申请时不去考虑被执行人有无履行能力，从客观上导致了当事人“赢官司、纸到场”。当事人诉讼时交了诉讼费，执行时交了执行费，并为诉讼和执行奔波于法院，到头来得到一张债权凭证。对当事人而言，增加了诉讼成本和效益，于事无补。
（三）有可能积聚社会矛盾
随着债权凭证的大量发放，涉及的问题将越来越多，人民法院不自觉地在客观上将诉讼双方的矛盾接过来，成了人民法院与当事人一方的矛盾，可能会产生一些不安定的因素，但愿这是杞人忧天。试想，被执行人履行不能的执行案件是不是发了债权凭证就“一了百了”了呢？回答是否定的，相反，还可能会产生“债权凭证”问题。
（四）有可能动摇司法权威
申请人持债权凭证，明知自己的合法权益根本无法兑现，就有可能埋怨人民法院，早知不得行不如不打官司，不申请执行，免得又交了诉讼费和执行费。申请人并且还会通过信访、媒体等不同渠道影响人民法院的执行工作，其中不乏不切实际的反映和评价，难免会在社会各界产生一些负面的作用，日积月累，对人民法院的形象就会有所损害，并在一定程度上动摇人民法院的司法权威。
三、 解决被执行人履行不能问题的几点意见
（一）确立执行不能风险责任
最高人民法院副院长万鄂湘在北京市人大常委会法制讲座上谈到执行难和法制权威时认为：“在立案审查的时候，要求原告要说明被告有多大的履行能力。如果没有或人都找不到，法院会告诉他这个案子的胜诉判决可能会成为一纸空文，当事人应该有嬴了官司得不到钱的心理准备。法院推行告知义务特别要针对当事人本人，事先向原告本人告知执行不能的风险，原告本人知道可能的后果之后，如果还坚持要打下去，判决无法履行的结果是其自己选择承担的风险，再无理由说法院打白条。”①这里实质上就是提出了确立执行不能风险制度问题。人民法院在确立执行不能风险责任上一是要做好宣传工作，通过各种途径和形式，大张旗鼓、理直气壮地宣传执行不能风险责任承担制度，让这一制度深入人心；二是要履行告知义务，在诉讼和执行程序中，人民法院书面告知当事人和申请人执行不能风险责任承担制度，让这一制度贯彻落实；三是要提出立法议案，在时机成熟时，建议将执行不能风险责任承担制度写入法律。
(二)强化拒不执行法律责任
最高人民法院副院长祝铭山在全国高级法院院长会议上指出：“要进一步转变观念，树立新的执行理念，不断加强对执行工作的宣传，使公众都能清楚认识到，民事裁判的执行不同于刑事裁判，民事裁判能否最终执行，根本的因素在于债务人有无财产可供执行，一些案件之所以最终不能执行，属于民商交易风险的体现，从而澄清民事裁判必须而且能够百分之百执行的认识偏差，使全社会能更加理解和支持法院的执行工作。”②诚然民事案件是有交易风险，但是民事案件除了违约损害赔偿案件之外，还有侵权损害赔偿案件。违约损害赔偿案件伴有交易风险不难理解，但是对于侵权损害赔偿案件而言，交易风险显然是解释不了的。可见，对于履行不能案件的执行仅确立履行不能风险制度是不够的，因为这一制度解决不了履行不能案件中的侵权损害赔偿案件。
在执行实践中，如果侵权损害赔偿案件因为被执行人履行不能，人民法院的生效裁判得不到最终执行，那么保护受害人的合法权益也只能是“纸上谈兵”。这不但不符合民事立法的宗旨和目的，而且会动摇人民法院的司法权威。
从我国法律的现状来看，拒不执行只有“有执行能力”而拒不执行的，人民法院才可根据情节轻重予以罚款、拘留；情节严重构成犯罪的，才可依法追究刑事责任。大量的事实是，一个“杀无血、刮无油”的人，如果侵害了他人的民事权利，只要没有构成刑事犯罪，即使人民法院判决其承担相应的民事责任，也是一纸“空文”，受害人的合法权益得不到真正的保障。
作为侵权损害赔偿案件应当有别于违约损害赔偿案件，如果侵权人一无所有就可事实上“免责”，是很不公平
的。因此，笔者认为，应当强化拒不执行的法律责任，不能仅界定为“有执行能力”拒不执行才负相应的法律责任，对于“无执行能力”者也要承担相应的法律责任。
笔者认为，可以考虑扩大“拒不执行判决、裁定罪”的适用范围，对于侵权损害赔偿案件，只要人民法院生效裁判进入执行程序，不以是否有“执行能力”为条件，只要“拒不执行”就构成拒不执行判决、裁定罪。惟有如此，才能根除“债权人流泪，债务人陶醉”这种反常现象，才能使申请人的损害得到补偿，司法权威得以维护，违法受到制裁，而正义得到伸张。
（二）改革财产保全法律制度
民事诉讼法确立的财产保全制度，其目的就是为了防止判决不能执行或者难以执行。现行民事诉讼法规定的财产保全制度是可行的，可以从执行防止判决不能执行或者难以执行的角度进一步完善财产保全制度。笔者建议规定为：当事人提出财产保全申请并提供了担保的，人民法院应当裁定采取财产保全措施。也就是说只要当事人有申请，并且提供了担保，人民法院就应当采取财产保全措施 ，以防止判决不能执行或者难以执行。
第一，前置如实申报义务。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条规定：“被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”在司法实践中，有相当一部分当事人在诉讼期间就开始挖空心思转移、隐藏财产，有的公款私存，主要财产寄居在法定代表人或员工名下；有的搞假买卖、假抵押、假赠予；有的成立新的法人实体，抽走优良资产，只留下负债累累的老企业来周旋债权人等等，不一而足。进入执行程序后，被执行人申报的财产不敷执行需要，人民法院对被执行人在诉讼阶段的“不良”行为又不能制裁，最终使人民法院的裁判落空。长此以往，动摇的不仅是公众求助司法救济的信心，进而也将使整个社会信用下降，而信用危机将制约着民商事交易的正常运行，最终危及的是市场经济的稳定和繁荣。笔者认为，应当将如实申报义务前置到诉讼程序之中。在向被告送达起诉状副本时，同时送达申报财产通知书，要求被告在答辩期间必须如实向人民法院报告其财产状况。拒不申报或者虚假申报，将承担相应的法律责任。
第二，增加登记保全措施。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零二条第一款规定，诉讼参与人或者其他人有隐藏、转移、变卖、毁损已被清点并责令其保管的财产的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。以此可以增加登记保全措施，人民法院根据被告申报的财产状况，依法予以登记保全，并责令被告自行保管。
（三）规范申请执行法定条件
依照最高人民法院《关于民事诉讼证据若干问题的规定》，原告向人民法院起诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。可以考虑规范申请执行法定条件，也就是增加规定：被执行人有履行能力，对被执行人无履行能力的不予立案执行。申请人应当承担申请执行的举证责任，人民法院依照职权查证应当有所限制，当事人因客观原因不能举证的，有权书面申请人民法院查证但应提供证据线索。笔者建议规范为：申请人申请执行，人民法院经审查被执行人明显履行不能的，裁定驳回申请。
（四）修改申请执行法定期限
在执行实践中，申请人明知被执行人履行不能，即使申请执行不但一无所获，并且又要预交申请执行费，仍不得不申请执行。其主要原因就是有申请执行期限的制约。我国民事诉讼法第219条规定：“申请执行的期限，双方或者一方当事人是公民的为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月。”如果申请人在法定期限内不申请执行，就丧失了申请执行的权利。要从根本上杜绝这种情况，必须修改申请执行法定期限。笔者建议修改为：申请人因被执行人明显履行不能在法定期限内未申请执行的，申请人以后申请执行不受执行期限的限制；申请人申请执行，人民法院以被执行人明显履行不能为由裁定驳回的，申请人再次申请执行不受执行期限的限制。

注释：
①万鄂湘：《当代司法制度与司法公正》，载于《最高人民法院公报》2001年第6期第203页。
②祝铭山：《在全国高级法院院长会议上的讲话（摘要）》，载于《最高人民法院公报》2002年第1期第10页。

附：
作者单位：重庆市垫江县人民法院