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云南省以工代赈管理办法

时间:2024-07-12 22:54:13 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8309
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云南省以工代赈管理办法

云南省人民政府


云南省以工代赈管理办法
云南省人民政府



第一章 总 则
第一条 为加强我省以工代赈工作的管理,使以工代赈工作规范化、制度化,提高以工代赈资金的使用效益,根据国务院办公厅关于《国家扶贫资金管理办法》和国家计委《关于贯彻落实中央扶贫工作会议精神,做好扶贫开发和以工代赈工作的通知》及云南省委、省政府《关于打好扶
贫攻坚战,确保“九五”基本脱贫的决定》等文件精神,特制定本办法。
第二条 以工代赈是国家扶持农村贫困地区进行基础设施建设,改善贫困群众生产、生活条件,解决温饱、脱贫致富和促进贫困地区经济发展、社会进步的一项重大扶贫措施。
第三条 以工代赈的扶持范围为国定73个贫困县,并以这些县中贫困乡、村作为安排项目及资金投放的重点。主要是扶持这些地区的贫困群众建设基本农田(地),修建小型农田水利工程,解决农村人畜饮水,建设县、乡公路和经济开发道路,发展畜牧业,种植经济林果,改善农村
通讯条件,进行“绿色希望工程”建设。
第四条 以工代赈项目建设,实行计划管理、项目管理、资金管理。围绕云南省“七七”扶贫攻坚计划确定的到2000年基本解决全省农村贫困人口温饱问题的总目标,组织实施建设计划、资金计划、项目计划。
第五条 以工代赈实行领导小组负责制,在同级人民政府的统一领导下开展工作。计划部门是以工代赈的主管部门,以工代赈办在以工代赈领导小组(以下简称领导小组)的领导下,按照“条块结合,以块为主,分级管理”的原则,负责管理以工代赈工作。

第二章 计划管理
第六条 以工代赈计划的编制。根据国家计委下达的建设计划、资金计划和有关要求,按照省政府的统一部署,由省以工代赈办负责组织地、县,协调同级各有关部门,结合以工代赈扶贫攻坚中长期规划,做好年度项目计划的编制工作。
第七条 以工代赈项目计划的编制从县级开始,由领导小组逐级上报省以工代赈办公室,抄报省级有关业务部门。省级有关业务部门对地州市上报项目计划中涉及本部门业务范围的项目进行审查,提出项目建议计划报省以工代赈办;省以工代赈办根据地州市上报项目计划和业务部门的
建议计划进行审查,综合平衡后提出计划草案,经省计委领导审查,报省以工代赈领导小组审定后,作为正式计划下达。同时抄送省级有关业务主管部门。
第八条 各地编制以工代赈年度项目计划资金规模,按上年度省以工代赈领导小组下达计划数的120%编制。行业规模比例亦参照上年度省实际下达的规模比例分解。
第九条 以工代赈项目计划的上报时间,县级在上年11月底前上报到地、州、市计委(以工代赈办)和业务主管部门。地、州、市12月底前上报到省以工代赈办和业务主管部门。省的项目计划在当年6月底前下达到地(州、市)县,同时抄报国家计委备案。
第十条 以工代赈项目计划下达后,任何单位和个人不得擅自调整和变更。如因特殊原因确需调整的,必须逐级上报,履行报批手续,经省以工代赈办批准后方能调整。

第三章 项目管理
第十一条 以工代赈建设项目由各级计委(以工代赈办)按基本建设程序进行管理。建设项目要进行可行性研究和初步设计。
第十二条 建设规模在3000亩以上的连片开发农田(地)建设项目,单项工程总投资在200万元以上的小型水利项目,路段总长30公里以上的县乡公路、经济开发道路建设项目,可行性研究报告由省计委(以工代赈办)组织,业务主管部门参加评审,业务主管部门及时提出初
审意见,由省计委以工代赈办行文批复。初步设计报告由省级业务主管部门牵头,省计委(以工代赈办)参加会审,经省计委会签,由省级业务主管部门行文批复。限额以上项目经可研初审、初设会审通过后报省以工代赈领导小组批准列项。限额以下项目,由地县计委(以工代赈办)组织
评审和批复。未作前期工作、没有经过计委(以工代赈办)审批的项目,不纳入省以工代赈年度项目计划。
第十三条 计委(以工代赈办)是以工代赈建设项目的直接责任单位,要加强建设项目全过程管理。负责组织地方和有关业务部门实施好项目计划。以工代赈项目建设主要靠组织群众投工投劳来完成。技术要求高、施工难度大需要招标施工的项目,要实行投标招标,坚持工程质量监测
和竣工验收制度,加强监督审计等工作,确保项目计划的圆满完成。

第四章 资金管理
第十四条 以工代赈资金是国家政策性的扶贫资金,包括国家安排的以工代赈资金、省财政的配套资金、省级业务主管部门的配套资金和地(州、市)县的配套资金。以工代赈资金以无偿补助的方式扶持贫困地区进行基础设施建设。
第十五条 以工代赈的地方配套资金由省级财政、省级有关业务部门和地、县共同承担。各级政府和部门要将该项资金列入预算,按比例数额配足。
第十六条 以工代赈资金由各级财政部门按照领导小组批准的项目计划和有关要求,下达资金预算。县级财政必须在同级农行开设以工代赈资金专户,各县(市)财政根据上级下达的预算指标和县级配套资金一并拨到以工代赈资金专户,专户存储,专款专用,封闭运行。县级财政按以
工代赈办提供的项目进度分期拨款。
第十七条 以工代赈配套资金不足,不设立专户,有挤占、挪用以工代赈资金的,省以工代赈领导小组将视其情节,调减下年度的以工代赈资金规模,并追究有关领导的责任。
第十八条 省以工代赈办在同级财政配套资金中提取1%的管理费,地(州、市)、县以工代赈办按同级财政应配套资金的5%提取管理费,作为项目前期工作和业务经费的补充。
第十九条 以工代赈项目设计费、咨询费严格按照国家对扶贫项目费用收取和有关要求收费,不许擅自提高收费标准,更不能增项收费。任何单位不得收取以工代赈工程管理费。
第二十条 省、地(州、市)县计委(以工代赈办)和财政部门要建立健全以工代赈财务管理制度、财务报告制度和项目结算制度。审计部门要加强资金监督审计,严肃财经纪律,管好用好以工代赈资金。
第二十一条 以工代赈办及有关业务部门、工程施工单位(指挥部)要自觉接受审计、监督、检查。有关单位对检查和审计中发现的违纪行为,要及时纠正。凡挪用、挤占以工代赈资金的必须限期如数归还,对违反财经纪律和不按以工代赈管理规定执行的,追究直接责任人和有关领导
的责任,触犯刑律的要依法处理。

第五章 组织管理
第二十二条 各级要在政府统一领导下成立以工代赈领导小组,并设立以工代赈办公室。领导小组是政府的领导协调管理机构,下设的办公室是专司以工代赈业务管理工作的部门,贯彻执行国家和省政府的扶贫政策,实施和管理以工代赈工作。
第二十三条 以工代赈办在政府以工代赈领导小组的领导下,与有关部门配合做好以工代赈扶贫工作。

第六章 附 则
第二十四条 过去的管理办法、意见,凡与本办法不符的,以本办法为准。
第二十五条 本办法由省计委负责解释。地(州、市)县可参照本办法制定相应的实施细则,并报省以工代赈领导小组备案。
第二十六条 本办法自发文之日起执行。



1998年7月31日
在大陆法系的刑事司法活动中法官不能解释法律,只能服从法律

龙城飞将


  近来,无意之间又与雅典学园网友法盲人讨论起了许霆案。本来,炒冷饭是没人喜欢做的,但我们还是一来一往地论了起来。他在博上发表《也谈许霆案——兼为一审平反》、《再答龙城飞将兄〈朝花夕拾许霆案〉》,我写了《朝花夕拾许霆案》、《关于许霆案再答法盲人》作答。
  关于许霆案,去年我写过一些文章,也对一些刑法学大师的观点进行了推敲。当然,大师们不会对我进行任何回复,也许他们是不愿屈尊与我这小人物理论。站在大师一边与我理论的倒是有几位,可惜都是连注册网名也不使用,只用匿名网友身份的网友与我PK。但他们的方法很简单,又自称是刑法学研究生,可能又从哪里搜索而知我不是刑法学专业毕业,就用非常简单的方式对应对我:“你不懂法律!”但并没有实质性的道理讲出来。
  法盲人则不同。法盲人是与我在网上论许霆案较认真的一位。他也是刑法学研究生,他是逐条地与我论辩。这觉得这是种认真的、科学的态度。
  接着,Protagoras也加入了讨论的行列。他在我的博上留言,表达他的一些观点。现在综合他的观点,写出下面的文字作答:

一、 法律并不必然被解释

  法律并不必然被解释,法律被解释实属无奈之举。
  在法律规定明确的情况下,人们直接按照法律的规定从事自己的各项活动。违反了法律规定,就要承担相应的法律责任。
  在法律规定不清晰,实践当中人们不清楚其明确的指引的时候,法律才需要解释。
  法律本来的含义就包括确定性、明确性,告诉人们什么事可以做,什么事不可以做。但在出现一些事件需要与法律进行对照时发现法律不够细致、不够明确时,实践才提出解释法律的需要。

二、 刑事司法问题一定要严格地执行法律的规定

  在刑事司法活动中,严格地遵守法律的规定是我们这种大陆制定法体系的根本要求。在刑事司法活动中,任何参与人,包括警官、检察官、法官、律师等都必须严格地遵守法律。刑事诉讼法并不是专门为犯罪嫌疑人制定的,而是为使全体参与人制定的。
  在刑事诉讼过程中,法官不能自己创造法律,他只能遵从法律的规定。法官也不能任意地确认某具事实,他只能根据检方提供的证据逐步地确认事实。在对案件事实进行考量的阶段,可能存在自由心证。
  自由心证(free evaluation of evidence through inner conviction)的理论来源于欧洲,它的主要内涵是,法律不预先设定机械的规则来指示或约束法官,而由法官针对具体案情,根据经验法则、逻辑规则和自己的理性良心来自由判断证据和认定事实,即法官心证程度应当达到“不允许相反事实可能存在”(刑事诉讼)或者“真实的可能性大于虚假的可能性”(民事诉讼、行政诉讼)的证明标准。
  我认为,在刑事案件中,在目前司法机构侦、检、审三方分离的情况下,公安、检察和法院各自的职能并不相同。在这样的条件下法官运用自由心证并不同于一个官员集警官、检察官和法官于一身的古代,而是法官单独司其审理功能条件下对案件事实的内心确认。法官面对检察院送来的起诉材料进行审理,再结合法庭调查、对被告人的询问等了解案件,只有当控辩双方提交的证据交集还原案件的场景和事实,法官才能内心确信当时的事实是怎样的。
  换句话说,自由心证是要控辩双方共同还原的案件事实使法官内心确信,而不是法官以警官身份进行侦查的结果。
  在事实查明的基础上,他只能根据已经查明的事实,对照相应的法律规定,决定犯罪嫌疑人是否犯了罪,是否应当受到刑罚,应当受多重的刑罚。按照卡多佐的说法,此时法官如同一个工匠,他输入事实与法律作为原料,输出符合事实与法律判决。遵从了这些规定的判决,就是实现了法律内的公正。
  刑事案件的审理包括两个阶段,第一阶段是查明事实,第二是根据法律规定或者定罪量刑,或者将犯罪嫌疑人存疑释放。法官的自由裁量权,只应当存在第二阶段。在事实确定、适用法律确定的情况下,决定量刑幅度时,考虑犯罪嫌疑人是否有自首情节、是否累犯等应当从轻或从重的情节在法定的量刑幅度内决定刑罚的轻与重。
  以许霆案件为例,在第一阶段,事实已经查明。无论是谁都确信许霆从自动柜员机中取出了超出自己银行存款17万余元这一事实。争议在于第二阶段,如何适用法律。依照法律规定,争议就不会大,有不同意见可以拿法律给他解释。争议就是来自于法律没有明文规定却强行定了盗窃罪。
  可以说,自由心证存在于查明事实阶段,自由裁量权存在于适用法律阶段。遗憾的是,有些不屑与法学社会青年理论的著名法学家 却是法理与法律分不清、查明事实阶段与适用法律阶段分不清、中国法律与外国法律分不清、自由心证与自由裁量权分不清,所以才引起全国人民巨大的反响。

三、 出现法无明文规定的犯罪如何处理?

  以许霆和梁丽为例,法无明文规定他们的行为是否犯罪。从道德上讲,他们做得确定不很好。但从法律上,判处他们刑罚却是于法无据。实际上,围绕他们的定罪与量刑的所有争议都是从这里开始的。想给他们定罪的人找不到法律依据,想坚持他们从严格的刑法规定的角度应作无罪处理的人又拗不过有罪派。
在这里,关于这两个案子的争议还有一个重要的作用,这就是,主张有罪的人不敢对他们作无罪处理,虽然给他们定罪没有依据,不定罪法律却有明文规定。
  此时就考量我们的司法人是不遵守法律的规定了。若遵守法律的规定,就是守法的司法。若不遵守法律的规定,就是不据法司法。
  美国著名法学家庞德认为,不据法司法(justice without law)“是一种根据主导的善的感觉的司法,它不受规则的限制” 。博登海默指出,“如果法官都是些能凭直觉或万无一失的本能便始终在各个案件中发现正确的判决的圣贤,那么施行一种‘不据法司法’的做法也许是可能的。但是在一个人们极易犯严重的判断失误的不完善的社会中,这却是行不通的” 。
  毋庸置疑,我们的法官不可能是庞德所说的“圣贤”,其“自由心证”不可能万无一失,完全正确,所以,他们审理刑事案件的活动及判决一切都得按规则进行,即按照现行的法律进行。法有明文规定,许霆的行为是犯罪,就判他有罪。法无明文规定有罪,就判无罪。其实,这也是法官最符合效率的方法。至于量刑的轻重,是下一步的事情了。只有找准了合适的罪名,才谈得上量刑轻重的问题。
  所以,出现法无明文规定,而人们又觉得是犯罪的行为,只能依据法律的规定进行司法处理。这就是,法无明文规定不为罪。这样做,刑法和刑诉法均有明确的规定。我已经多次重复引用,这里不再重复引用。
  如果人们认为法律的规定落后于形势,应当通过合法的途径提出立法建议,请求立法,或请求权力部门进行法律的解释。任何个人,包括法官、检察官和法学专家都无权进行法律的解释。如果他们解释了法律,并且司法实践仿照他们的解释进行了相应的司法处理,就是违背了法律的根本的规定。

四、 我国刑事法律的立法权与解释权

  先说刑事法律的立法权。
  “全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权……制定和修改刑事……法律” 。
  “下列事项只能制定法律:犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚” 。
  再看对法律解释的相关规定。
  “法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的” 。可见,刑事法律的解释权不属于法官。
  哪些人可以向全国人大常委会提出法律解释的要求呢?
  “国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求” 。
  法律解释需要经过哪些程序?
  第一步,拟定法律解释草案:“常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常务委员会会议议程” 。
谈确立情势变更原则之必要

晋城市人民检察院 栗松林

【关 键 词】 确立 情势变更
【内容提要】 情势变更原则是现代各主要国家合同法中的一项重要原则,也是国际商事交易中解决因经济环境异常变动所造成的合同履行困难的一项重要法律制度,我国在九十年代初的司法实践中也曾运用过,但在1999年制定统一《合同法》时,虽然五个草案中都有过 相关条文,但最终未被采用,本文试探讨在我国立法中重新考虑设立这一原则的必要性。
【正 文】 探讨这个问题之前,让我们先从下面的案例谈起:
一、案情:
原告:邢某,阳城县某村人,农民。
被告:阳城县某村村民委员会。
2001年4月23日阳城县某村村委与本村村民邢某签订一份《修砌红阁下东河坝合同书》,合同约定:因原石坝有塌陷、断残现象需要重新再打新坝,村委要求新坝全长170米,根基深0.8米,坝宽0.9米,坝高与路面平为准,总计立方400立方米;付款方式:村委暂不付款,坝起后经验收以村办矿97年前所留的煤顶付(具体吨数以原村煤矿矿长同村委拍定的数字为基础1500-1800吨)超出部分,由村委另作处理。合同订立后,邢某将此工程包由他人施工。2001年9月10日施工基本结束,2001年10月2日,村委干部与邢某共同到村办煤矿指认了合同中约定的存煤,并在煤堆上划线、钉桩。次日,邢某便组织车辆开始拉煤。2001年6月13日国务院办公厅作出《关于关闭国有煤矿矿办小井 和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知 》,煤价开始逐渐上涨。2001年11月16日,村委书面通知其立即停止拉煤,有关事宜,待日后研究再作决定。期间,邢某共拉煤99.5吨。2001年11月22日邢某诉至阳城县人民法院。
诉讼中,阳城县人民法院聘请专业技术人员对邢某施工工程量进行了鉴定,带附加工程共计完成河坝工程量为548.48立方米。依据山西省2000年工程预算定额,河坝工程为灰泥片石砌体,每立方米砌体单价为87.37元。受村委委托,晋城市价格事务所阳城分所于2001年12月11日出具《价格鉴定结论书》证实:2001年4月份无烟煤面价格为每吨15元;2001年11月23日之前无烟煤价每吨60元;2001年11月23日以后无烟煤价每吨为120元。再审时,证实邢某支付实际施工工程队工程款为23600元。
原告要求村委以实际完成的工程量计算,按合同的约定,交付自己2700吨煤。而村委认为,因国家整顿小煤矿的政策,导致煤价大幅上涨,应根据情势变更原则,撤销合同。
一审法院认为,被告要求按情势变更原则撤销合同不能成立,理由有五:其一,双方订合同时没有一方利用优势或一方没有经验致使双方权利义务违反公平和等价有偿原则;其二,双方订合同时均不能预见煤价的涨跌是自愿对等的;其三,煤价的涨跌是市场行情变化,不能轻易按显失公平原则来处理,交易风险与利益关系对等;其四,最高人民法院批复所涉的武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同购销煤气表散件合同纠纷一案与本案不同,前者是因原材料的国家定价的调整而引起的,后者的价格变化则不是。其五,根据我国法律精神,衡量双方利益是否公平,多从民事行为成立时的情况加以确定,我国法律没有明确肯定情势变更制度,所以被告主张缺乏法律依据。鉴于双方争议较大,被告按合同约定的最低限1500吨履行义务。判决双方合同有效,村委支付邢某剩余的1400.5吨存煤的价款140050元另付邢某超出合同约定多完成的工程量价款12972.70元。
村委不服提起上诉,上级法院发还重审,重审认为,本案不适用情势变更原则,其一,原告主张适用情势变更原则的理由是1992年3月6日最高人民法院批复所涉的武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同购销煤气表散件合同纠纷一案的复函,但该复函依照的是《中华人民共和国经济合同法》第二十七条第一款第四项的规定,而该法已废止,不能再作为定案的依据。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项对显失公平,当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销合同的情形是“在订立合同时显失公平的”,这一法律规定明确指出,发生显失公平的时间是在“订立合同时”,而不是在合同履行中或合同履行后。双方签定合同约定以煤顶付工程款,并不存在谁故意使合同显失公平之事,也不存在谁没有经验不懂得业务而过失使合同出现显失公平之事,双方当时的约定是公平公正、等价有偿的,不能因为后来煤价上涨,就否认原合同的公平性。其二,情势变更是指由于不可抗力或者由于一方当事人虽无过错但无法防止的外因致使合同无法履行时,允许变更或解除合同的一种原则,其中致使合同无法履行是适用该原则的一种重要因素。本案中,不存在由于煤价上涨致使被告无法履行给付原告煤的义务的情形,只存在不愿给付的情形。其三,最高人民法院司法解释中提到的那起案件是在国家计划经济调控下,国家定价发生变化,当事人必须按国家定价执行而引发的致使经济合同无法履行的情形。而主要为计划经济保驾护航的《中华人民共和国经济合同法》作出的与之相适应的情势变更规定也是必要的。但在以市场经济为主导的当今社会,过去的法律已不能适应时代发展的要求,必须用与之相适应的《中华人民共和国合同法》来作依据。本案中不存在当事人必须按国家定价执行的问题,并不是煤价上涨到120元/吨,就一定要按120元/吨出售,就不能按15元/吨出售,否则就违反了国家政策的问题。其四,煤价上涨被告本身并不赔本。本案中所涉的煤仍然是订立合同时原有的煤,并不需被告去高价购买,被告一分钱也不需多付出。被告以煤顶付原告工程款,既然当初双方均同意,那么煤价上涨带来的利益或者煤价下降带来的风险均应由原告享有或承担,被告对此无权干涉。因此仍判决村委按原审履行义务。
判后村委仍不服又提起上诉,二审法院认为,村委上诉称原审法院应适用情势变更原则理由不成立,因为“情势变更原则是指由于不可抗力或者由于一方当事人虽无过错,但无法防止的外因致使合同无法履行时,允许变更或解除合同的一种原则。”首先说村委给付邢某97年前留存的煤,不存在无法履行给付义务的情势;其次说该案双方当事人对合同已经全部或部分履行,不存在不可抗力或者外因影响合同的履行;第三,村委给付邢某97年前存煤,本身并没有受到生产成本和原材料上涨的缘故,还说明村委在订立合同时对市场信息判断失误,如将给付义务订为现金而 不是97年前留存的煤,那么就不会承担现如今商业风险的结果。”判决:驳回上诉,维持原判。
二、案例评析
笔者认为,法院三审判决对此案均不适用情势变更原则是错误的,其原因主要是对情势变更原则的错误理解造成的。情势变更原则,是指合同依法成立后,因不可归责于双方当事人的原因发生不可预见的情势变更,致使合同的基础丧失或动摇,若继续维护合同原有效力则显失公平,允许变更或解除合同的原则。(1)理论界通说认为,适用情势变更原则的条件包括以下四方面的的内容:(1)订立合同时所依赖的客观情势发生异常变化,而且这种变化使合同的履行没有意义或者继续履行已不符合合同的目的。(2)这种变化为当事人所不能预见并且不能克服。(3)当事人对这种情况的变化在主观上没有过错,即这种变化不是因可归责于债务人的事由引起。(4)在情况发生变化后,如果仍然按照原合同履行,对债务人明显不利,比如会造成重大损失等。(2)那么本案合同首先是订立的基础发生了显著变化,即煤价的大幅度上涨;其次,该种变化发生在合同订立后,履行完毕前的这段时间内;再次,该种变化是合同双方当事人无法预见的,并且不可归责于当事人。每吨15元的煤面,因国家6月份出台整顿小煤矿的政策到交付时上涨到每吨120元,是双方在4月订立合同时谁也无法预见的,不可归责于当事人一方;最后,如要求村委按原合同继续履行,会根本破坏当事人间的利益均衡基础,产生违背社会正义观念的显失公平的结果。所以本案理应适用情势变更原则。
三、情势变更原则的由来及在我国的适用情况
情势变更原则按通说,起源于12、13世纪注释法学著作《优帝法学阶梯注解》中的“情势不变条款”,于16、17世纪曾广泛运用,到18、19世纪,因适用过滥而受到严厉批评,但在一次和二次世界大战后,因物价飞涨,合同履行显失公平,除适用该原则外别无良策,遂德国等国家通过判例学说又重新确立了情势变更原则。英美法系,也则以“合同落空”原则来解决这一问题。(3)
情势变更原则在我国司法实践中也曾获得确认。在“武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂”一案中,最高人民法院《关于武汉市煤气公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同购销煤气表散件合同纠纷一案适用法律问题的函》(4)以及最高人民法院中国应用法学研究所发布的《长春市对外经济贸易公司诉长春市朝阳房地产开发公司购销房屋因情势变更而引起的价款纠纷案》。(5)最高人民法院在1993年5月6日发布的《全国经济审判工作座谈会纪要》中明确提出“由于不可归责于当事人双方的原因,作为合同基础的客观情况发生了非当事人所能预见的根本性变化,以致按原合同履行显失公平的,可以根据当事人的申请,按情势变更的原则变更或解除合同。”这是司法实践中对适用情势变更原则的明确规定。但这些规定,正如初审法院在判决中指出的,都是在1999年统一《合同法》颁布以前所做的规定。那是不是因为“最高人民法院司法解释中提到的那起案件是在国家计划经济调控下,国家定价发生变化,当事人必须按国家定价执行而引发的致使经济合同无法履行的情形。”才适用情势变更原则,而现在搞市场经济,就没有必要再适用该原则的规定来审理案件了呢?事实上在1999年《合同法》草案的第五稿第77条就规定:“由于客观情势发生异常变化,致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害,而这种变化是当事人在订立合同时不能预见并且不能克服的,该当事人可以要求对方就合同的内容重新协商;协商不成的,可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。商业风险不适用前款规定。”明确确立了情势变更原则。在合同法制定过程中,围绕情势变更原则展开了激烈的争论,最后结果是删除了合同法草案中关于该原则的规定。
四、确立情势变更原则之必要
发展经济就要加速和保护财产流转和交易关系的相对稳定,合同就是财产流转和交易的法律形式,合同法是民法的重要组成部分,是市场经济的基本法律,在当前我国初步建立社会主义市场经济模式之时,维护交易安全和交易秩序是极为重要的,“合同必须严守”的规则,理应受到特别的推崇。情势变更原则作为合同履行的一项法律原则,和要求合同的相对稳定性存在矛盾,因此1999年《合同法》通过时,最终删除了草案中关于情势变更原则的有关条款,也就不难理解。但是不是要突显“合同必须严守”的规则就必须取消情势变更原则呢?实际上每个合同在依法成立时都有其信赖的客观环境,当事人在合同中约定的权利义务是与这种客观环境相适应的,权利义务的对等是就该环境而言的。合同成立后,该客观环境发生改变或不复存在,原来约定的权利义务与新的客观环境如严重不适应时,只有将合同加以改变或者解除,才符合诚实信用原则的要求,这也是情势变更原则产生的法理基础。其实即使反对在《合同法》中设立情势变更原则的人也承认,情势变更原则在司法实践中有适用的机会,从反对的理由看主要是(一)由于经济生活相对稳定,无重大的通货膨胀或价格调整,能够适用情势变更原则的情形是极少的。(二)科学地划定情势变更界限较为困难,尤其是与商业风险的划分,更难以掌握,有可能使有的当事人规避正常的商业风险。同时,有可能导致法官滥用这项权力。( 三)认为不可抗力可以涵盖情势变更,因此没有必要在不可抗力之外再规定情势变更,否则易引起理论上的混乱。(四)如果情事变更原则的适用以经济生活的激烈动荡为背景,则一个合同的强行变更将对其他合同关系产生影响,可能引起合同的“连锁变更”,即某一合同变更而遭受损失的债务人又成为另一应予变更的合同的债权人,这就说,对经济领域某一部门的不平衡进行调整,有可能引起其它部门的连锁反应,以至于引发经济领域普遍的不平衡,从而使社会经济秩序的稳定受到威胁。(6)另外还有学者特别强调,目前不设情势变更原则的主要原因,主要是怕中国现在普遍素质不高的法官,在断案时利用该原则任意解释法律,使这一制度实施起来负效应大于正效应。(7)
我们认为在我国还在努力解决“有法可依”的现阶段,还是应当追求法律规定的尽量完善为好,同时从上述案例也可以看出,没有具体法律可以引用,才出现了判决的严重不公,可见无法可依更会导致法官滥用权力。另外在上述提到的我国适用该原则的情况中,最高人民法院所引用的《中华人民共和国经济合同法》第二十七条第一款第四项的规定,包括很多学者在有关文章中都认为就具有情势变更原则意思,而事实上这些观点也并不正确,因为该条规定“虽无过失但无法防止的外因致使经济合同无法履行”这是专指履行不能的情况,并没有包括能履行,但只是对一方当事人显失公平的情况,即如本文开始提到的案例中的情况。随着《中华人民共和国经济合同法》的废除,相关的司法解释也失去了依据,正如前一审判决中所述,确实现时并无法律依据,属“无法”可依。
今年的非典事件,给社会生活造成了重大的影响,其中在今年的非典时期后期也不乏合同无法履行或按原合同履行,将会出现显失公平的情况,可以说今年的非典,又引起了人们对情势变更原则的关注。近来已经有了不少的相关案例,据报道合肥庐阳区法院就宣判了合肥地区首例因非典引发的合同纠纷案。报道称:“在审理中法官采用‘情势变更’这一特殊法律原则,强行改变合同已确定的条款”。那么既然我们现在存在物价大幅波动的可能,又有非典事件等不可测事件的发生,(8)因此,有必要在《合同法》的修订中或制定民法典时增加情势变更原则,以避免在今后的判决中,出现无法可依的尴尬。
在上述案例中,还有一个特别需要注意的问题是,合同的一方是村委这个集体组织,对于现在特别强调“严守合同规则”来说,如果没有明确的法律依据,法官不主动适用情势变更原则的规定,而势必造成村集体利益的损失,并引发群众集体上访事件(此情况在本案中已发生)。民法是单纯的私法,但在我国多种所有制共存的情况下,对法院这种判决,没有可以补救的办法,只能维持错误结论的话,也并不是立法机关所想看到的结果。固然,这类案件可以以《民法通则》第四条或者《合同法》第五条、第六条的原则来解决,或按国际惯例的规定来处理,但仍然不如具体规定出来为好,因为,在具体案件中适用法律的基本原则来裁判案件,事实上给了法官自由裁量案件更大的空间,这就和当初不制定这一原则,怕法官滥用自由裁量权力的初衷相违背。还有学者提出“由最高人民法院以司法解释确认情势变更原则的适用,既可以解决当前此类纠纷频发但又不宜以不可抗力论的实际问题,又不违背现行民事立法的相关规定,而且也可以有效避免各地法院在处理因“非典”影响而引起的合同纠纷案件时极有可能发生的法律适用方面的混乱。”(9)。这一办法也不可取,因为对于立法机关在制定法律时明确删除的条款,再由司法机关来补充的话,等于赋予了司法机关超越立法机关的权力,造成立法、司法的冲突,不利于树立法律的权威和信仰,因此在难以彻底抛弃情势变更原则的情况下,我们认为还是在立法中对其作出明文规定更为必要。

二00三年十月

【参考文献】
(1) 王利民、崔建远《合同法》,北京大学出版社,2000年1月第二版,第124页。
(2) 全国人大常委会办公厅研究室经济室编著《中华人民共和国合同法释义及实用指南》,中国民主法制出版社1999年3月第一版,第88页。
(3) 参见王利民、崔建远《合同法》,北京大学出版社,2000年1月第二版,第124页、125页。
(4) 1992年3月6日,重函[1992]27号中指出:"就本案购销煤气表散件合同而言,在合同履行过程中,由于发生了当事人无法预见和防止的情势变更,即生产煤气表散件的主要原材料铝锭价格,由签订合同时国家订价为每吨4400元至4600元,上调到每吨16000元,铅外壳的售价也相应由每套23.085元上调到41元,如要求重庆检测厂仍按原合同约定的价格供给煤气表散件,显失公平。对于双方由此而产生的纠纷,你院可以依照《中华人民共和国经济合同法》第27条第1款第4项之规定,根据本案实际情况,酌情予以公平合理的解决。" 参见《人民法院案例选》一九九三年第四辑,总第6辑,人民法院出版社,第110-116页。
(5) 参见《人民法院案例选》一九九三年第二辑,总第4辑,人民法院出版社,第127-131页。
(6) 刘现肖: 《为情势变更原则辩护》,中国民商法律网,案例研讨。http://www.civillaw.com.cn/research/students/36.asp。
(7) 张照东 郭小东:《〈合同法〉与情事变更》,中国法律服务在线,http://www.law999.net/dissertation/doc/MSFA/2003/04/29/00000282.html。
(8) 当然也有人坚持在这一次新的争论中,仍然强调应适用“不可抗力”。见李克才:《非典影响合同履行适用法律探讨》,东方法眼网,http://www.dffy.com/fdlx.htm。
(9) 李 传 松:《因“非典”影响而引起的合同纠纷应适用情势变更原则》, 2003年5月20日《人民法院报》“理论与实践”版。