云南省人大常委会


云南省人民政府关于保护森林资源发展林业生产的规定
云南省人大常委会


（1980年8月19日云南省第五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）


解放以来，我省各族人民，在党和人民政府的领导下，对林业生产做了大量的工作，取得了一定的成绩。但是，由于我们工作上的失误，特别是林彪、“四人帮”的干扰破坏，乱砍滥伐，毁林开荒，森林火灾以及大量的薪柴消耗，过量采伐等，使森林资源遭受了巨大破坏，森林覆盖率
由解放初期的百分之五十，下降到1975年的百分之二十四点九；木材蓄积量则由1962年的十二亿立方米，下降到1975年的九亿八千八百万立方米，现在还是继续下降的趋势。由于森林面积的急剧减少，大面积荒山的形成，引起生态失调，水土流失，水源减少，气候变坏，灾害
频繁，农牧业生产条件变坏，林木及山林特产大量减少。这种状况，必须设法迅速改变。
森林是我省长远而稳定的最大优势。不抓住土地占全省总面积百分之八十四，人口占一半以上的山区、半山区，因地制宜，发展林业生产，就是放弃了我们的优势；不利用我们的长处，势必影响到我省国民经济发展的速度，影响到人民生活的提高。为此，特作如下规定：
（一）认真落实山林所有权
根据国家、集体、个人利益三兼顾的原则，落实山林所有权，解决好林权纠纷，是调动各方面积极性，保护森林资源，发展林业的一项重大政策，应当严肃对待，积极落实。
1、原始林、天然林、大荒山原则上属于国家所有。为了解决集体和社员个人生产、生活的需要，可就村寨附近划出一定数量的荒山和森林归集体所有，还要按规定划给社员自留山。凡是没有划过林权的边疆县和内地少数地区，应坚决根据上述原则划定林权；土改和1961年以来，
历次划分和调整过山林权，基本上符合上述原则的，可不再变动；有的虽然较多一点，也可不再调整；个别地方确实把大量的原始林、天然林、大荒山划为集体所有，而集体也无法管理好的，应在做好思想工作的基础上，根据上述原则加以调整。
2、人工造林及人工抚育自然更新的森林，坚持“谁造谁有”的政策。国营森工企业采伐了集体的森林，在迹地更新后，应当归还集体。
3、水源林、风景林、护路林、防风林等，应当严格按照国家的有关规定，划定范围。根据具体情况，分别划归国家或集体抚育管理，达到过熟期的，可经过批准，合理间伐，及时更新。
4、山林权属一经划定以后，国家、集体和个人的山林所有权，均应受到国家法律保护，不得侵犯。林权变动要报经地、州批准，并报省政府审查备案，由县人民政府发给山林所有证。应做到标桩立界，亩积准确，四至清楚，手续完备，不留尾巴。
（二）建立和健全森林管理责任制
为加强森林的抚育管理，保护和发展林木生产，必须建立和健全管理责任制，把管理责任同管理单位和个人的物质利益结合起来。
1、国营林场无力管理的国有林，可与社队签订合同，分别划给附近的生产队代管，国家发给一定数量的代管费。代管单位可以在代管的国有林内搞林间副业生产，采伐枝丫、病腐、枯死树木作烧柴。
2、凡有大片荒山进行造林的社、队，应当逐步兴办社、队林场，专业抚育和营造林木。公社、大队所有的山林，可以包给生产队代管，收益分成；生产队所有和代管的山林，都可以包给专业队、专业组和专业户、专业人员管理，明确责任，明确报酬，实行奖惩，并且在口粮上给以适
当的照顾。
3、集体所有的经济林木，社、队可以办林场管理或包给专业组、专业户、专业人，包产量、产值或包纯收入，评工记分，付给报酬，实行奖惩。
（三）严格实行封山育林制度，合理划定牧场
1、封山育林既可以保护已有的森林不遭受破坏，又能够使大量的疏林地迅速自然更新。要制定封山制度，封山期间不准人畜进山，并设置检查站，严格检查。根据森林抚育的实际情况，幼林应当封几年十几年；中林应当全年封山，定期开山，开山期间，有组织地让社员进山，进行合
理间伐和采收林副产品。
2、林区社队必要的草场、牧场，应当合理划定，加强管理。把保护森林和合理使用牧场、草场统一安排，既要封山育林、又要保证有足够的牧场使用，以利畜牧业的发展。
（四）加强自然保护区的管理工作
自然保护区，是保护自然景观、自然生态系统以及珍贵动植物资源，开展科学研究的重要基地。我省自然条件复杂，发展自然保护事业，对于保存自然历史遗产，保护、发展和合理利用自然资源，改善人类环境，丰富人民文化生活，加强对外交流，促进科研生产等事业都具有极为重要
的意义。现有的自然保护区，要建立和健全管理机构，加强自然保护区的建设养护和科学研究工作。严禁在自然保护区内毁林开荒，砍伐森林，捕猎禽兽，对于破坏违反国家自然保护区管理规定的，必须追究责任，依法处理。根据生产和科研的需要，责成林业部门积极调查规划，增划几个
自然保护区。
（五）采取积极措施，妥善解决燃料问题
我省的薪柴年消耗量很大，随着农村工副业的发展，城镇人口的增加，薪柴消耗量是逐年继续增长的趋势。必须立即认真着手解决。
1、有煤的地区坚决推广烧煤，特别是机关、部队、厂矿、学校和社队工副业，应当带头烧煤，并在群众中大力推广，帮助群众解决烧煤中的一些具体问题。积极推广沼气和太阳能，缺柴县、社更要大抓，并限期搞出成绩来。
2、实行定期开山，在开山期间，社队统一组织，领导干部带队进山砍柴，砍取灌木、病腐、枝丫等，统一分配给社员作烧柴，积极提倡改窑改灶，节约烧柴。
3、机关、厂矿、部队、学校、企事业单位，社、队和社员个人，从今年起，就要积极营造自己的薪炭林基地，尽量选用速生树种，限期作出成绩。还要定期组织有关部门，进行检查，并根据执行情况，分别给予表扬奖励和批评处分。
4、森工企业和地、县、社、队的采伐木材单位，都要积极把采伐剩余物供给有关单位和社、队群众作烧柴。
5、各级政府，都应该成立解决燃料的工作机构，并有一位领导同志牵头，用几年时间解决好燃料问题。
（六）严禁毁林开荒，严防森林火灾
1、必须坚决把毁林开荒停止下来。要把新的毁林开荒与现有轮歇地的轮换耕作区别开来，对现有轮歇地可以轮番耕种，但决不能再扩大新的毁林开荒面积。停止新的毁林开荒以后，口粮问题主要靠实行科学种田，提高单位面积产量来解决。还没有定居的少数民族，要逐步设法引导和
创造必要的条件，使他们定居下来，建设基本农田。口粮不足，可以通过订合同的办法，用自己的林副产品、畜产品和土特产，同国家换购粮食。采取这些措施以后，再发生毁林开荒，就要按《森林法》惩办。
2、林区要严格控制生产生活用火，严防森林火灾。发现火警，要及时组织扑打，打早、打小、打了，尽量减少损失。凡过去有习惯烧牧场的地方，要恢复“文化革命”前国务院、省人委规定的有计划地定期地烧牧场，烧之前要挖好防火沟和作好必要的准备工作。凡是违犯政府规定发
生了火灾的，除严惩肇事者以外，必须追查管理者和领导者的责任，根据情节给以批评教育，直至适当的惩处。
（七）严格控制木材生产量，合理调整森工企业
1、国营森工企业，要认真贯彻“一下、一稳、三上”的方针：采伐量超过生长量的要下；全省木材生产量要稳定在一定的水平；营林造林工作、木材综合利用、待开发林区要上。不论森工和社、队采育场，都必须严格按计划生产，不准层层加码。社、队采育场可以在国家下达的计划
内，按规定提留一定的比例（另文下达），自行处理，议价出售，但是不准超产。经过调整，把木材生产量减下来，使我省森林资源有一个休养生息的时间。
2、根据党的三中全会的精神，森工企业要实行调整、改革，逐步把一部分采伐任务转移给社队经营，把森工采伐利润的一部分转让给农民。森工企业除了完成一定的采伐任务外，主要任务是收购、营林、运输、木材加工、组织修路以及对社队进行技术指导。
3、对于集中过量采伐，资源近于枯竭的林区和企业，要坚决转为以营林为主，在集中培育管理好后续林区的前提下，合理抚育间伐，生产少数木材，以解决企业资金需要。
4、木材生产必须实行统一领导，统一计划，统一收购，统一调拨，统一价格的制度，以控制乱砍滥伐。
（八）办好联营试点，逐步走向林工商联合经营的道路
我省大多数林区的特点是林村交错，林农相间，发展林业生产建设必须兼顾国家、集体、个人三者利益，认真解决好林区社、队靠山吃山，吃山养山的问题。
1、凡在国家统一规划的森工经营范围内的集体林，可以在自愿、互利原则下，实行国社联营；也可以由社、队自办采育林场，实行独立核算，自负盈亏，在国家计划指导下进行生产，产品由森工收购。森工企业在修建道路、生产工具、技术指导、企业管理等方面予以扶持。
2、林业部门与社队联合经营。森工企业出资金、物资设备和技术力量，社、队出人力、畜力，在集材、清林、造材、装车、归楞、清理陈材倒木、基建筑路等项生产建设中实行合作，双方根据不同的项目，分别签订短期或长期合同。经济收益分配，可以支付工资给社队，也可以实行
木材分成，让农民多得一些养山的实惠。森工企业要组织社队利用清林剩余物和分成木材，经营木材加工业，如加工“五把、一杆、洗衣板、锅盖”等，林业部门在物资设备和技术上予以帮助。加工的成品半成品，由公社统一管理，供销社收购，出省的由省林业部门代办销售合同和发运手
续，不收管理费。也可以由林业部门、供销部门和社、队从生产到运销实行联营，为进一步走林工商联合经营的道路创造条件。组织林区社、队从事次生林的改造和更新造林，社队出劳力并负责保护管理，森工负责投资，采伐时实行木材分成。
3、林化生产实行加工厂和社队企业联合经营，先以紫胶和松香进行试点。紫胶从营造胶林、放养、收购到加工实行联合；松香从采脂、收购到加工实行联合，利润合理分成。
4、为了加强森林的抚育管理，调动地方和群众造林护林的积极性，按规定收缴的育林基金，实行省和地、县分成使用。具体分成办法，另行规定。森工采伐区内的集体林，经社队同意由森工采伐的部分，山本费应在原规定每立方米三元的基础上，适当提高，以增加社、队的收入。
（九）大搞植树造林
坚决贯彻执行“以营林为基础”的方针，大力开展植树造林，加速绿化宜林荒山荒地。我省有荒山一亿七千多万亩，占全省总面积的百分之三十，应认真规划，加快造林，限期绿化。
1、认真贯彻“依靠社队集体造林为主，积极发展国营造林，并鼓励社员个人植树”的方针，以调动植树造林的积极性。凡适宜于大面积造林，集体无力经营的宜林荒山，应当划归国营造林；靠近村寨宜于集体造林的，应该划归社、队经营；坝区劳力多的社队，可以同劳力少山场广阔
的社队，签定合同，合作造林，收益分成，也可以在国家近期无力造林的荒山荒地造林，地权不变，林木归社、队所有；或者实行国、社合造，比例分成；机关、厂矿、部队、学校等也应就近就地，或在适当地区划拨一定面积的荒山，进行造林，收益归造林单位所有。
2、林区内的县、社、队应当实行以林为主，农林牧副并举，多种经营，择优发展的方针。要扬长避短，发挥优势。经批准以林为主的县、社、队，要力争粮食自给，合理调减公余粮，实行用林副产品同国家换购粮食，一时没有什么产品用来换购的，由国家统一安排返销粮，以保证林
区社员口粮的适当水平，促进林业生产的发展。为了加速我省绿化进度，计划把四十五个县建设成用材林和经济林基地县，由省林业厅制定造林标准和经济补助办法，给以鼓励和帮助。
3、既要营造用材林，也要积极营造经济林和薪炭林，并且大力发展林间植物、药材、木耳、香菌等，以增加社、队林副产品收入。
经济林必须在近期内有一个较大的发展，山区社队，都要从当地条件出发，因地制宜地发展一、二项大宗经济林商品生产，要重点发展食用和工业的油料林，逐步走上食用植物油木本化的道路。
4、国营森工企业（包括地、县采伐场），社、队采育林场，都应以营林为基础，既要完成木材生产任务，更应积极更新造林，保证完成本企业经营区内的更新造林任务。要坚持砍一亩更新一亩，原有的迹地更新欠账，限期在几年内还清。因地制宜地营造速生丰产林，以解决森林过伐
，青黄不接的状况，实现以场定居，以场轮伐，青山常在，永续作业。全省专搞造林育林的国营林场有六十九个，要加强领导，认真搞好营造林，起好骨干示范作用。
（十）加强领导，以法治林
林业要有一个大发展，关键在于各级领导提高对保护森林资源，加强林业生产建设，发挥森林优势重大意义的认识，切实加强对林业生产的领导，结合当地实际情况，制定出切实可行的规划和措施，把林业建设列入重要的议事日程，要象抓粮食一样抓林业生产，并认真定期检查，一抓
到底。
加强社会主义法制教育，严禁破坏森林。对偷砍盗伐林木，毁林开荒，放火烧山的，必须给予法律和经济上的严肃制裁。严禁无证出售和运输木材及木制品出境，并设置木材检查站，严格查验，坚决打击木材投机倒把分子。在保护森林、木材管理上，充分发挥森林公安的作用，政法部
门应当把保护森林作为自己应有的职责。
加强林业科学研究，充实研究机构和科技人员，在林区逐步形成林业科研技术网；增加急需的研究项目，尽快搞出成果。积极办好林业学校和林业干部训练班，培养林业科技和管理人才，促进林业现代化。
健全和充实各级林业机构，改善林业部门的工作。各有关部门应从物力、财力上支持林业发展。发动全省人民，为加速实现绿化祖国，改变山河面貌这个宏伟目标而努力奋斗。
过去省委、省人民政府（省革委会）的有关文件与规定不一致的地方，以本规定为准。



1980年8月19日
保证期间起算标准质疑
陈成建

　　《担保法》第25条、第26条规定保证期间计算标准是“主债务履行期届满之日起”，该条文与《合同法》第108条预期违约的规定在下列情况下的冲突是显而易见的。如《合同法》实施后，设有连带保证的自然人有偿借款中，主债务人与保证人在约定归还日期前明示或默示不履行合同义务，债权人根据《合同法》向主债务人主张权利的同时，按现行保证期间起算点之规定，能否向保证人主张权利的问题在立法上有矛盾。虽然此种情况目前司法实践中尚未发生，但这不能成为袖手旁观的理由，也并不意味着理论上和逻辑上不可能发生，目前未发生不等于将来不会发生。
　　根据《担保法》有关保证期间的法律条文，结合民法学原理，保证期间是保证人承担责任的有效存续期间，是债权人所享有的担保权的存续期间，属除斥期间，不在该期间，债权人不能向保证人提出承担责任的请求。《担保法》保证期间计算标准在立法上采用了简单化的规定，从而减少法典篇幅，节约立法成本。可是，用简炼的措辞无法概括表达复杂现实生活的全部情况。一般而言，在保证期间之前，主债务未届清偿期限，不会发生对债务人和保证人实际的请求权，但不排除特殊的例外，即《合同法》实施后，预期违约的规定使权利人在主债务履行期届满前发生请求权成为可能。法理上，根据特别法优于普通法原则，《担保法》作为特别法效力优于普通法《合同法》，债权人不能要求保证人承担连带责任，只能要求债务人承担违约责任。因债权人和担保人的违约行为可能使债权人预期利益不能实现，遭受重大损失，国家却不能提供有效的救济途径。根据另一条原则──后法优于前法原则，《担保法》与《合同法》冲突时又要适用《合同法》，债权人可以向保证人主张权利，但显然保证期间未到，有悖于《担保法》的规定，保证人可以“未到主债务履行期届满”为由提出抗辩。
　　关于债务履行期届满前债权人能否向保证人提出权利请求，立法上有冲突，理论上有分歧意见，探讨该问题不仅有重要的理论价值，而且对实务操作亦有十分重要的现实意义。笔者认为，预期违约情况下债权人可以在履行期届满之前向担保人主张权利。理由：
一、《合同法》预期违约的规定为债权人行使请求权确立了法律依据
　　《合同法》第108条规定：“当事人一方明确表示或以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约行为”，即预期违约。英美法把当事人在合同规定履行期到来之前，明示其将不履行合同，或虽未向对方表明，但以其自身行为表明不履行合同，称为预期违约。在有证据证明，违约方又不提供担保的预期违约情况下，如果债权人明知债务人将不履行合同义务而不采取积极的措施，一旦造成违约的既成事实，则严重影响订立合同的意图，不能实现合同的目的，对债权人来说，是不公平的。为了救济这种不公平的地位，国家通过立法，授予合同的一方可以在履行期限届满之前要求违约方承担违约责任，请求法律救济的权利。问题是对《合同法》第108条“要求其承担违约责任”的中心词“其”范围如何理解，直接关系到债权人能否向保证人主张权利。在设有保证的借款案件中，“其”指违约的对方当事人，应包括债务人和保证人。因此说，《合同法》是债权人行使请求权的法律依据。
二、保证合同的从属性特征决定债权人可以依《合同法》行使请求权
　　保证具有从属于被担保债权的属性，在保证合同的设立、保证的行为标的、保证合同当事人的权利义务以及保证合同的效力范围和存在期间均取决于主合同。被担保债权为主权利，债权人对保证人享有的是基于主权利上的从权利，依照从权利随主权利原则，保证的发生、转移、消灭，从属于被担保的债权，保证合同的效力亦从属于主合同，保证合同的存在以主债权债务合同合法存在为前提，主合同的请求权可以在履行期限届满前根据《合同法》因法定事由行使，从合同要求保证人承担责任的从权利亦可随主权利的行使而行使。
三、从立法宗旨解释，债权人可以向保证人主张权利
　　设立保证的立法目的之一是保障债权的实现，以维护交易的安全。保障债权人的利益是担保制度的根本目的。债务人到期不履行，引起保证人承担保证责任。“主债务履行期届满”意味着债到期不履行。债务人不履行债务是保证人承担义务的先决条件，只有不履行的适用条件得以事先满足，才能导致保证发生法律效力，从而维护债权人的利益。民商法诚实信用的原则要求当事人应当按照约定履行自己的义务，合同生效后，当事人不得随意变更或解除。预期违约制度也是为了维护当事人的合法权益，以免一方因对方违约使合同预期目的落空。保证与预期违约在保障当事人利益和维护交易安全立法目的上是一致的。如果因适用《担保法》保证期间的规定，债权人在对方预期违约情况下，只能向主债务人起诉，待履行期届满后，才能向保证人主张权利，无疑会增加当事人讼累和诉讼成本，有违法治的效率原则，不能为当事人利益提供经济有效的保护。
四、根据司法解释，应选择适用《合同法》，债权人享有请求权
　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》的第一条“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定”。根据该解释可以看出最高法院认为《合同法》实施后发生的纠纷，适用《合同法》规定。退一步说，既然合同法实施前发生纠纷当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定，那么，合同法实施后发生的纠纷更要适用合同法规定了。故在实践中，宜认为债权人向债务人主张权利的同时可以要求保证人承担连带清偿责任。
五、结合法官实现司法公正的能动性，宜认为债权人可以向保证人主张权利
　　由于立法方面的原因，没有任何歧义的法律规范存在的可能性很小，遇到法律缺陷时，法官是机械地照搬法律条文还是在法条的字里行间寻找法的精神、公平、正义，是理性的法官直接面对的选择。从这一意义上说，了解立法背景非常重要。英国大法官丹宁勋爵反对法官仅从字面理解法律，主张根据公平原则结合案件发生的具体情况灵活地解释法律，不拘泥于法条本身。他认为法律的语言永远不可能绝对明确，应倾向于实现公正的解释。虽然英国执行的判例法与我国法律制度不同，但判例法是经过长期实践检验，不断改进并为人们所接受的行为规则，有其优势和生命力。我国实行的是成文法，法官是法律的执行者，不是法律的解释者，但这种区别并不妨碍我们吸收、借鉴国外大法学家一些进步的观点。法官不能只是输入事实和法律规则，然后输出判决的机器。如果法官仅仅从字面理解法条，只见法条，不见精神，遇到疑难案件就无所适从，最终作出与法律目的、精神背道而驰的判决，成为名副其实的判决机器，就无法实现保护债权人利益的立法宗旨，难以平衡当事人的利益关系和实现效率和公平，就不能体现《担保法》和《合同法》的价值，司法正义只能是一句空话。法律的功能是让不同的利益者在公正、合理的范围内实现其利益。一名高素质的法官遇到法律漏洞时，应具备根据立法宗旨和精神，作出符合正义原则的判决的能力，通过法院正当的，适宜的判决，将法律原则融合到司法实践过程中。
六、域外相关法典借鉴意义及归论
　　法律规范之间的协调和相互尊重是法律的权威性之一，立法技术选择倾向于从经验型立法向超前型立法方向发展，注重法律规范间的系统性，使法律的语言表达更准确，逻辑更严谨。从比较法角度，域外相关法典由于经过相当长一段历史时期的实践和完善，对我国有一定的借鉴意义。《日本民法典》第446条规定，保证人于主债务人不履行其债务时，负履行责任。《法国民法典》2021条规定，保证人仅在债务人不履行其债务时，始对债权人负履行债务的责任。可见，一些国家将“债务人不履行债务时”作为保证期间起算点。该规定逻辑严密，概括了保证期间的全部内涵。我国《合同法》实施时间不长，预期违约又首次出现在国内法的法条中，司法经验总结几乎还是一个空白，虽然立法历史的短暂并不必然意味着法律的欠缺，但至少表明适用机会的减少，从而引起司法漏洞和司法困惑的增加。我国《担保法》关于保证期间的立法意图也是债务人不履行其债务时，保证人承担保证责任。如果仅就《担保法》而言，以“主债务履行期届满之日”为保证期间的起算点，并无不妥。可是，国家的法律制度是一个有机的整体，有其固有的系统性。由于我国前后法律间衔接不紧密，相互之间缺乏系统性，导致一些不应有的法律缺陷，宜通过立法或司法解释的方法确定为“债务人不履行其债务时”作为保证期间的起算标准，既能适用于“主债务履行期届满”的情况，又能适用于“主债务履行期届满前”权利人向保证人主张权利的例外。
　　
　　主要参考书目：
　　⑴李国光主编：《合同法释解与适用》，新华出版社1999年版。
　　⑵孔祥俊主编：《担保法例解与适用》，人民法院出版社1999年版。
　　⑶苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版。
　　⑷邹海林、常敏著：《债权担保的方式和应用》，法律出版社1998年版。
　　⑸丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安等译，法律出版社1999年版。
　　⑹丹宁勋爵：《法律的正当程序》，刘庸安等译，法律出版社1999年版。
　　⑺罗结珍译：《法国民法典》，法制出版社1999年版。
　　⑻王书江译：《日本民法典》，中国人民公安大学出版社1999年版。
　　(作者单位：浙江省义乌市人民法院)